Thema: Finanzmarktaufsicht

Neuerungen für Bankprüfer

Dellinger Univ.-Prof. Dr. Markus Dellinger, Heft 5/2016

Im Juni treten für den Berufsstand der Wirtschaftsprüfer und auch für die Genossenschaftsrevision wichtige Neuerungen in Kraft. Banken sind davon zumindest indirekt betroffen, denn die Bankprüfung wird tendenziell deutlich aufwendiger. Deshalb wird ein kurzer Überblick darüber gegeben, was sich hier tut.

AP-VO, AP-RL, PIEs, APAG, APRÄG, APAB … – was heißt das alles?

Nicht nur die Bankensprache ist voll von Abkürzungen und Anglizismen; den Bankprüfern ergeht es diesbezüglich nicht anders: Die Neuerungen für Bankprüfer finden sich zum einen in der sogenannten Abschlussprüfungsverordnung (im Folgenden kurz AP-VO). Das ist eine EU-Verordnung, die ähnlich wie die CRR unmittelbar anwendbar ist und strenge Spezialregeln für die Prüfung bei Unternehmen von öffentlichem Interesse (also auch Banken) enthält. Die Unternehmen von öffentlichem Interesse kommen in der Diskussion meist unter ihrer englischen Bezeichnung als Public Interest Entities oder kurz als „PIEs“ vor. Daneben gibt es aber auch noch eine sogenannte Abschlussprüfungsrichtlinie (im Folgenden kurz AP-RL), die bis 17. Juni in nationales Recht umzusetzen ist und allgemeine Regelungsvorgaben für sämtliche Abschlussprüfungen, also insbesondere auch für die Prüfung von Non-PIEs enthält.
Zur Ergänzung der AP-VO und zur Umsetzung der AP-RL laufen derzeit unter den (durchaus verwechslungsfähigen) Kürzeln „APAG“ und „APRÄG“ außerdem zwei nationale Gesetzesinitiativen:
„APAG“ steht für Abschlussprüfer-Aufsichtsgesetz. Derzeit wird eine entsprechende Regierungsvorlage im Parlament beraten. Darin geht es um die öffentliche Aufsicht über die Abschlussprüfer. Das APAG soll nach dem Entwurf an die Stelle des bestehenden Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetzes treten. Die wesentlichste Neuerung ist hier, dass man bei PIE-Prüfern zum sogenannten Inspektionssystem übergeht. Früher konnten sich die Abschlussprüfer, auch wenn sie PIEs geprüft haben, von einem anderen Wirtschaftsprüfer oder Revisor, der eine entsprechende Ausbildung als Qualitätsprüfer besaß, prüfen lassen. Schon das war nicht einfach nur eine Prüfung unter Gleichrangigen („Peer-Review“), denn der ganze Vorgang war behördlich überwacht. So traf etwa die Behörde die Auswahl des Qualitätsprüfers aus einem Dreiervorschlag und erteilte auf Basis des von diesem erstellten Berichts die begehrte Bescheinigung über die erfolgreiche Teilnahme an der externen Qualitätssicherung. Wegen dieser behördlichen Überwachung sprach man von einem Monitoringsystem oder von einem Peer-Review mit Monitoringelementen. Das neue Inspektionssystem verzichtet im Bereich der Qualitätssicherung bei PIE-Prüfungsmandaten gänzlich auf den Einsatz von Berufskollegen. Die Inspektoren müssen natürlich eine entsprechende fachliche Ausbildung haben, dürfen aber gerade nicht als Abschlussprüfer tätig sein. Sie sind bei der neu zu schaffenden Abschlussprüferaufsichtsbehörde (APAB) beschäftigt und werden von dieser mit der Durchführung von Inspektionen im Sinne der AP-VO betraut. Solche behördlichen Inspektionen müssen bei PIE-Prüfern mindestens alle drei Jahre stattfinden.
Die Abkürzung „APRÄG“ steht demgegenüber für das Abschlussprüfungsrechts-Änderungsgesetz. Diesbezüglich befindet sich ein Ministerialentwurf in Begutachtung. Vorgeschlagen wird in diesem Entwurf ein Bundesgesetz, mit dem eine ganze Reihe von anderen Gesetzen (insbesondere UGB, AktG, GenG, GenRevG und nicht zuletzt auch BWG) geändert werden. Kerninhalt ist die Umsetzung der Verschärfungen bei den Ausschließungsgründen für Abschlussprüfer. So werden beispielsweise die Mitgliedstaatenwahlrechte im Zusammenhang mit der umstrittenen externen Rotation ausgeübt (dazu näher gleich unten).

Kreditgenossenschaften als PIEs und Mitgliedstaatenwahlrecht

Die europäischen Regeln gehen schon seit 2006 davon aus, dass Banken automatisch und immer Unternehmen von öffentlichem Interesse sind. Dies wurde damit begründet, dass der Zusammenbruch einer Bank, selbst wenn es sich nur um ein international gesehen kleineres Institut handle, immer Schockwellen auf dem Finanzmarkt auslöse und die Einleger tangiere. Diese Annahme mag in vielen Mitgliedstaaten, in denen es bei einem nicht selten größeren Bruttoinlandsprodukt als in Österreich weniger als 30 Banken gibt, durchaus zutreffen. Sie passt aber nicht wirklich zu der österreichischen Situation mit mehr als 600 Kreditinstituten, von denen mehr als 500 eine Bilanzsumme unter fünf Mrd. Euro und einige 100 Kreditinstitute vor allem aus dem Bereich der Kreditgenossenschaften sogar eine Bilanzsumme unter 100 Mio. Euro aufweisen. Die Auswirkungen für den Finanzmarkt wären bei der (angesichts von IPS und Solidaritätsverein ohnehin unwahrscheinlichen) Insolvenz solcher Kleinbanken ebenso überschaubar wie die Auswirkungen auf die konkret betroffenen Sparer, die ohnehin von der Einlagensicherung (und darüber hinaus von der Raiffeisen-Kundengarantiegemeinschaft) geschützt werden.
Demensprechend hat sich Österreich vernünftigerweise immer für die Möglichkeit von Ausnahmen bei der Anwendung der für PIEs und ihre Prüfer geltenden Rechtsfolgen eingesetzt. So musste beispielsweise bei Umsetzung der Stammfassung der AP-RL ein eigener Prüfungsausschuss des Aufsichtsrates nicht in jedem Kreditinstitut eingerichtet werden, sondern nur in Kreditinstituten, die entweder kapitalmarktorientiert sind oder deren Bilanzsumme 1 Mrd. Euro überschreitet (§ 63a Abs. 4 BWG).
Auch bei der Schaffung der AP-VO ist es gelungen, ein entsprechendes Mitgliedstaatenwahlrecht zu verankern. Gemäß Art. 2 Abs. 3 AP-VO können die Mitgliedstaaten beschließen, die AP-VO oder Teile derselben nicht auf Kreditgenossenschaften, Sparkassen und deren Tochterunternehmen und Rechtsnachfolger anzuwenden. Die Voraussetzung, dass der Revisionsverband eine „Prüfungsorganisation ohne Gewinnerzielungsabsicht“ ist, wird nicht zuletzt aufgrund der bereits erfolgten satzungsmäßigen Klarstellungen im Raiffeisenbereich flächendeckend erfüllt. Das dargestellte Mitgliedstaatenwahlrecht ist die Grundlage für viele nunmehr geplante Ausnahmeregeln, ohne die das bewährte System der Genossenschaftsrevision kaum hätte aufrechterhalten werden können.

Kein Inspektionssystem für Landesrevisionsverbände

Kreditgenossenschaften sollen nach der für die Zwecke der öffentlichen Aufsicht in der Regierungsvorlage zum APAG vorgeschlagenen PIE-Definition nur dann als „Unternehmen von öffentlichem Interesse“ behandelt werden, wenn sie Wertpapiere begeben haben, die zum Handel auf einem geregelten Markt zugelassen sind. Kreditgenossenschaften werden im APAG-Entwurf also in Ausübung des erwähnten Mitgliedstaatenwahlrechts nur bei Kapitalmarktorientierung als PIEs gesehen. Dasselbe gilt für eine Aktiengesellschaft, die „Rechtsnachfolger“ einer Kreditgenossenschaft ist. Die Definition im APAG-Entwurf weicht damit von der Definition im BWG ab, nach der rechtsformunabhängig sämtliche Kreditinstitute ohne weiteres als Unternehmen von öffentlichem Interesse gelten. Diese unterschiedliche definitorische Weichenstellung hat weitreichende Konsequenzen: Da die Landesrevisionsverbände (im Gegensatz zum Österreichischen Raiffeisenverband) keine kapitalmarktorientierten Genossenschaften unter ihren Mitgliedern haben, unterliegen sie bzw. ihre Revisoren nicht dem nur für PIE-Mandate vorgesehenen aufwendigen Inspektionssystem der AP-VO und des APAG-Entwurfs. Die Landesrevisionsverbände brauchen deshalb auch nicht bei der Finanzierung des sicher teuren Inspektionssystems mitzuzahlen.
Was die öffentliche Aufsicht anlangt, bleibt für die Landesrevisionsverbände daher nach dem Entwurf im Ergebnis fast alles beim Alten: Statt einer Inspektion benötigen sie nur wie bisher im Sechsjahresrhythmus eine externe Qualitätsprüfung. Diese externe Qualitätsprüfung heißt jetzt „Qualitätssicherungsprüfung“, wird aber nach wie vor von Personen durchgeführt, die selbst als Abschlussprüfer tätig sind und von denen man sich entsprechende Erfahrung und bei aller notwendigen Strenge auch das richtige Augenmaß im Umgang mit den immer komplexer werdenden Regelwerken erhofft. Diese Qualitätssicherungsprüfungen werden nunmehr zwar direkt von der APAB überwacht, aber innerhalb der APAB bereitet eine Qualitätsprüfungskommission als Beirat die behördlichen Entscheidungen (z.B. hinsichtlich der Auswahl des Qualitätssicherungsprüfers, Erteilung der Bescheinigung) inhaltlich vor. Diese Qualitätssicherungskommission soll wie ihr Vorgänger, der bisherige „Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen“, aus sieben Mitgliedern bestehen, die unter anderem auch auf Vorschlag der Vereinigung österreichischer Revisionsverbände bestellt werden.

Keine externe Rotation für Revisionsverbände

Eines der meistdiskutierten Elemente der Abschlussprüfungsreform war die Einführung einer Pflicht zur externen Rotation von Abschlussprüfern und Abschlussprüfungsgesellschaften. Im bisherigen österreichischen Recht gab es bei Bestellung einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft als Bankprüfer nur eine sogenannte „interne Rotation“: Der verantwortliche Prüfer, der den Bestätigungsvermerk namens der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft unterfertigte, sowie eine bei der Prüfung für ihn in maßgeblich leitender Position tätige Person mussten spätestens nach fünf Jahren wechseln. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft als solche konnte immer gleich bleiben. Damit soll bei PIE-Prüfungen in Zukunft Schluss sein. Nach der AP-VO darf ein PIE-Mandat für eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft im Regelfall nicht über eine Höchstlaufzeit von 10 Jahren hinaus erneuert oder verlängert werden.
Die Befürworter dieser Regelung argumentierten stets, dass es bei allzu langer Mandatsdauer zu einem zu engen Vertrauensverhältnis zwischen PIE und Prüfungsgesellschaft komme. Die Gegner wandten ein, dass durch einen Zwang zu externer Rotation sehr viel an Wissen verlorengehe und dass die Prüfungsqualität darunter leide.
Was immer man davon halten mag, eines steht fest: Eine externe Rotation für Revisionsverbände wäre grober Unfug gewesen. Es hätte keinen erkennbaren Sinn gehabt, von Raiffeisenbanken zu verlangen, dass sie alle 10 Jahre ihren Revisionsverband wechseln und dass sich dann z.B. die niederösterreichischen Raiffeisenbanken von einem beim oberösterreichischen Verband angestellten und von diesem bestellten Revisor prüfen lassen und umgekehrt. Von einem solchen Ringelspiel hätte niemand profitiert. Das konnte auch auf europäischer Ebene allen Beteiligten klar gemacht werden und war eines der zentralen Argumente für die Notwendigkeit des oben dargestellten Mitgliedstaatenwahlrechts gemäß Art. 2 Abs. 3 AP-VO.
Folgerichtig sieht auch der BWG-Teil im Ministerialentwurf zum APRÄG vor, dass die Regeln über die externe Rotation nicht für die Prüfungsverbände der Kreditgenossenschaften gelten sollen. Ungeachtet der Ausnahme vom Erfordernis der externen Rotation bleibt die Verpflichtung zur Rotation des auftragsverantwortlichen Revisors nach fünfmaliger Unterfertigung des Bestätigungsvermerks aufrecht.

Kein Verbot von Nichtprüfungsleistungen für Revisionsverbände

An sich verschärft die AP-VO das bisher nur punktuelle Verbot der Erbringung von Nichtprüfungsleistungen an geprüfte PIEs. Dahinter steht die Überlegung, dass der Prüfer verleitet sein könnte, den Mandanten nicht durch strenge Prüfung zu verärgern, um seine sonstigen Beratungsaufträge bzw. die Beratungsaufträge seiner Partner innerhalb derselben Wirtschaftsprüfungsgesellschaft nicht zu gefährden.
Revisionsverbände dürfen nach geltendem Recht aber auch anwaltschaftliche Aufgaben (Interessenvertretung) wahrnehmen, ihre Mitglieder beraten und betreuen und auch die geschäftsmäßige Vertretung ihrer Mitglieder vor Abgabenbehörden übernehmen. Sofern hier nicht die prüfenden Revisoren, sondern andere Abteilungen tätig werden, soll dies auch weiterhin möglich sein. Gerechtfertigt ist dies, weil das potentiell schädliche pekuniäre Interesse der Prüfer an der Aufrechterhaltung von Nichtprüfungsmandaten bei den nicht gewinnorientierten Revisionsverbänden und umso mehr bei ihren nicht gewinnbeteiligten Revisoren von vornherein wegfällt.

Wie geht es weiter?

Der APAG-Entwurf befindet sich bereits in zweiter Lesung im Nationalrat und soll dort in der für den 27. und 28.4. anberaumten Plenarsitzung beschlossen werden. Benötigt wird dafür auch die Unterstützung mindestens einer der größeren Oppositionsparteien, denn die Einrichtung der APAB setzt eine Verfassungsänderung voraus. Beim Ministerialentwurf zum APRÄG hat die Begutachtungsfrist am 11.4.2016 geendet. Mit einer Regierungsvorlage ist demnächst zu rechnen, denn auch dieses Gesetzgebungsprojekt muss nach der AP-RL bis 17.6.2016 umgesetzt sein.


Univ.-Prof. Dr. Markus Dellinger ist Syndikus des Österreichischen Raiffeisenverbandes.