Thema: Finanzmarktaufsicht

Bundesregierung will Bankenaufsicht umbauen

Dr. Johannes Rehulka, Heft 2/2019

In einem Ministerratsvortrag hat die Bundesregierung die Eckpunkte zur Reform der Finanzmarktaufsicht festgelegt. Demnach soll die behördliche Aufsicht in der FMA (Finanzmarktaufsicht) gebündelt werden. In der OeNB (Oesterreichische Nationalbank) bleiben aber bestimmte Zuständigkeiten, etwa für die Finanzmarktstabilität oder für die Finanzmarktstrategie erhalten. Die Neuerungen sollen per 1.1.2020 in Kraft treten.

Hintergrund

Bereits in der vergangenen Legislaturperiode wurde über eine grundlegende Reform der Bankenaufsicht in Österreich beraten. Grundlage für diese Überlegungen war schon damals ein Rechnungshofbericht über die Bankenaufsicht in Österreich, der eine Zusammenlegung der Aufgaben in einer Institution empfohlen hat. Ebenso hatte die Industrie über steigende Kosten, aber auch über Ineffizienzen in der Praxis der beiden Institutionen berichtet.

Vor diesem Hintergrund wurden mehrere Modelle geprüft. Der damalige Finanzminister hatte noch eine klare Priorität, die er auch der Prüfung der unterschiedlichen Modelle zugrunde legte: er dachte eine Verlagerung aller bankenaufsichtlichen Kompetenzen in die OeNB an.

Da sich die damalige Bundesregierung schließlich auf keine grundlegende Reform einigen konnte, wurde eine „kleine“ Aufsichtsreform beschlossen, die sinnvolle Neuerungen, wie etwa ein Auskunftsverfahren umsetzte, allerdings an der Struktur der dualen Aufsicht nichts änderte.

Die neue Bundesregierung hat in ihrem Regierungsprogramm die Reform der Bankenaufsicht wieder als eine ihrer konkreten Vorhaben aufgenommen. Dort ist auch ausdrücklich angeführt, dass Doppelstrukturen aufgelöst und die behördliche Bankenaufsicht in einer Institution zusammengeführt werden sollen.

Künftige Zuständigkeiten

Die Bundesregierung verfolgt mit der angedachten Reform das Ziel, das Gesamtsystem der Finanzmarktaufsicht effizienter auszurichten. Daher möchte sie Doppelgleisigkeiten abbauen, schnellere Entscheidungsprozesse sicherstellen sowie klare Ansprechpartner und Entscheidungswege vorgeben. Auch schwebt der Bundesregierung vor, die Serviceorientierung der Aufsicht im Hinblick auf Rechtsauskünfte, Praxisnähe und den Grundsatz „Beraten statt Strafen“ zu stärken.

Zur Erreichung dieser Zielsetzung wird die gesamte behördliche Aufsicht über den Finanzmarkt in der FMA gebündelt. Hierzu werden die behördliche Prüfung und Analyse im Bereich der Bankenaufsicht von der OeNB in die FMA übertragen.

Die FMA soll daher künftig für folgende Bereiche zuständig sein:

• die behördliche Aufsicht über Banken, Versicherungen, Pensionskassen, Betriebliche Vorsorgekassen, Asset Manager und sonstige konzessionierte und regulierte Finanzintermediäre und Produktanbieter;
• die Wohlverhaltensaufsicht über den Kapitalmarkt, die Intermediäre und die Emittenten,
• den kollektiven Schutz der Anleger, Sparer, Investoren und Versicherten;
• die makroprudentielle Behörde (in Umsetzung der makroprudentiellen Analyse der OeNB);
• die Behördenfunktion bei der Abwicklung von Banken;
• ein begleitendes Konzessionsverfahren, das FinTech-Unternehmen und innovativen Geschäftsmodellen von Banken einen schnellen und sicheren Prozess zur Zulassung und Konzessionierung ermöglicht (Regulatory Sandbox). Die Zulassung eines Unternehmens für diesen Innovationsprozess erfolgt durch die FMA auf Vorschlag eines Sandbox-Beirates, in dem auch OeNB und BMF vertreten sind;
• die Vertretung Österreichs in den europä-ischen und internationalen Institutionen im
Bereich der Finanzaufsicht als zuständige nationale Behörde.

Die FMA wird ihre Kompetenz für die Rechnungslegungskontrolle an die Abschlussprüferaufsichtsbehörde abgeben. In der Vergangenheit war es zu mehreren öffentlichkeitswirksamen Kompetenzstreitigkeiten zwischen der FMA und der Österreichischen Prüfstelle für Rechnungslegung gekommen. Da die Abschlussprüferaufsichtsbehörde zum damaligen Zeitpunkt noch nicht existiert hat, nunmehr aber sicherlich die geeignetste Behörde ist, wird diese Verlagerung durchaus nachvollziehbar sein.

In der OeNB verbleiben folgende Kompetenzen:
• die Überwachung der Finanzmarktstabilität, in der auch die makroprudentielle Analyse angesiedelt ist;
• die Statistik und das aufsichtliche Meldewesen;
• die Zahlungsverkehrsaufsicht.

Die OeNB kann auf Basis eines Direktoriumsbeschlusses im Bereich der Finanzmarktstabilität und im Krisenfall der FMA Prüfaufträge erteilen. Weiters soll in der OeNB eine Kompetenzstelle für Finanzmarktstrategie und Finanzmarktentwicklung eingerichtet werden. Die OeNB unterhält damit zur Qualitätssicherung der behördlichen Bankprüfung einen Expertenpool, der das BMF in der Fachaufsicht über die FMA unterstützt und in der OeNB Know-how für das Krisenmanagement behält. Auf Grundlage eines Rotationsprinzips sollen die Mitarbeiter des Expertenpools direkt in die Prüfungstätigkeit der FMA eingebunden werden. Die FMA wird dem Gouverneur der Nationalbank alle notwendigen Informationen zur Diskussion und Beschlussfassung von aufsichtsbehördlich relevanten Themen im Gouverneursrat zur Verfügung stellen. Parallelstrukturen zur Vor- und Aufbereitung dieser Gouverneursratsmeetings sollen soweit wie möglich vermieden und stattdessen bestehendes Know-how in der Aufsichtsbehörde zur Verfügung gestellt werden.

Legislative und Aufsicht sollen nach den Vorstellungen künftig stärker getrennt werden. Deshalb soll das BMF künftig verstärkt den regulatorischen Rahmen vorgeben, der dann von der FMA in der Aufsichtspraxis umgesetzt wird. Daher wird im BMF eine zusätzliche Organisationseinheit innerhalb der bestehenden Sektion III (Wirtschaftspolitik, Finanzmärkte und Zölle) geschaffen, um die Kompetenzen im Bereich Finanzmarktrecht und Regulierung auszubauen. Es werden hierzu drei neue Abteilungen (Aufsichtsbehörden, Kapitalmarktrecht, Wertpapierrecht) geschaffen.

Personal und Kosten

Die für die behördliche Bankenprüfung notwendigen Personalressourcen der OeNB werden in die FMA integriert. Ziel ist es, dabei Synergien in der Expertise durch die Zusammenführung zu heben und die Kompetenz der FMA zu stärken. Die Mitarbeiter der OeNB im Bereich Bankenaufsicht werden an die FMA soweit wie möglich direkt übertragen oder für eine mittelfristige Übergangszeit durch Arbeitsleihen zur Verfügung gestellt und sind dann der FMA weisungsunterstellt. Wie im Regierungsprogramm festgehalten, wird die FMA einem umfassenden Reformprozess unterzogen mit dem Ziel einer schlankeren, kostengünstigen Struktur sowie einer stärkeren Service-Orientierung. Durch die Umstrukturierung soll es nach dem Ministerratsvortrag zu keiner erhöhten Kostenbelastung für die beaufsichtigten Unternehmen kommen. Die direkten Aufsichtskosten, die bisher in der OeNB angefallen sind und die bisher der Bund als Alleinaktionär der OeNB getragen hat, werden künftig vom Bund direkt der FMA refundiert.

Kontrolle

Die demokratische Kontrolle der FMA durch das Parlament soll durch verstärkte Berichts- und Informationspflichten an den Nationalrat ausgeweitet werden. Darüber hinaus soll der Aufsichtsrat der FMA mit mehr Kompetenzen ausgestattet werden. Hierzu werden unabhängige Experten, die keinen beaufsichtigten Unternehmen angehören, mit Sitz und Stimme aufgenommen und die inhaltliche Kompetenz wird im Bereich der Aufsichtsschwerpunkte, der mehrjährigen strategischen Planung,
Finanzmarktkoordination und des Budgets ausgeweitet. Die OeNB wird mit einem Mitglied vertreten sein. Der Vorsitzende und sein Stellvertreter sollen vom Vorstand über alle wesentlichen Belange der Behörde unmittelbar informiert werden. Der Aufsichtsrat wird ein Kosteneffizienzprojekt in der FMA beauftragen und überwachen. Ebenso wird in der OeNB durch den Generalrat ein Kosteneffizienzprojekt beauftragt und überwacht. Die FMA erhält einen oder mehrere Fachbeiräte, welche sich aus Experten der Ministerien, Wirtschaft und Wissenschaft zusammensetzen, die Vorschläge zum angemessenen Vollzug der Regulierung, zur Weiterentwicklung aufsichtlicher Grundsätze erarbeiten und die FMA aus der Praxis beraten.

Weiterer Fahrplan

Für die Umsetzung der Aufsichtsreform wird die Bundesregierung im ersten Halbjahr 2019 eine Strukturreform mit den dafür zuständigen Institutionen Finanzmarktaufsichtsbehörde, Oesterreichische Nationalbank und Bundesministerium für Finanzen umsetzen.
Das BMF wird entsprechende Gesetzesvorlagen ausarbeiten. Das Reformgesetz soll in zwei Schritten umgesetzt werden. Zunächst sollen bis Mitte des Jahres 2019 alle gesetzlichen Grundlagen für die Umsetzung der Aufsichtsreform beschlossen werden. Bis Ende des Jahres 2019 sollen die neuen gesetzlichen Bestimmungen in Kraft treten und die organisatorischen Änderungen in FMA, OeNB und BMF umgesetzt werden.

Bewertung

Da die Zusammenführung der Aufsichtsagenden bereits im Regierungsprogramm vorgesehen ist, kommt der Vorstoß der Bundesregierung zur Erneuerung der Bankenaufsicht in Österreich keineswegs überraschend. Die Bündelung der Aufsichtsagenden in einer Institution ist sicherlich zu begrüßen, weil dadurch die Zuständigkeit klar geregelt wird. Insoweit sollte die Reform zu mehr Rechtssicherheit und zu einer höheren Effizienz im Aufsichtssystem beitragen. Für die beaufsichtigten Unternehmen wird aber von erheblichem Interesse sein, dass die Kosten durch die Reform nicht noch weiter steigen. Hier wird die Kreditwirtschaft besonders darauf achten, dass keine zusätzlichen Kosten auf die Banken zukommen. Offen bleibt, welchen Zweck die Kompetenzstelle für Finanzmarktstrategie und Finanzmarktentwicklung in der Oesterreichischen Nationalbank erfüllen soll. Dass weiterhin vier Direktoren in der OeNB vertreten sein werden, ist wohl politischen Usancen zuzuschreiben. Gespannt darf man auch auf die stärkere Trennung von Gesetzgebung und Aufsichtstätigkeit sein. Die angekündigte Abgrenzung wird zwar begrüßt, welche Rechtsakte aber tatsächlich von FMA und BMF ausgearbeitet werden, bleibt abzuwarten. Die geplante Reform ist zweifelsohne ein Projekt von erheblichem Umfang. Der Zeitplan kann wohl nur dann eingehalten werden, wenn alle Beteiligten an einem Strang ziehen.


Dr. Johannes Rehulka ist Geschäftsführer im Fachverband der Raiffeisenbanken.