Thema: Finanzmarktaufsicht

Reform der europäischen Finanzmarktaufsicht

Dr. Thomas Schmatzberger, LL.M. (Heft 6/2019)

Schmatzberger Das Europäische Parlament hat am 16. April 2019 mit großer Mehrheit Neuerungen bei den europäischen Finanzmarktaufsichtsbehörden beschlossen. Diesem Beschluss gingen kontrovers geführte Verhandlungen zwischen der EU-Kommission, dem Rat und dem Europäischen Parlament voraus. Das noch rechtzeitig vor der EU-Wahl im Mai beschlossene Gesetzesprojekt bleibt jedenfalls deutlich hinter den Erwartungen der europäischen Kreditwirtschaft zurück, zumal eine echte Institutionenreform ausgeblieben ist. Im Kern wurde nur eine Ausweitung der Kompetenzen der europäischen Finanzmarktaufsichtsbehörden beschlossen. Das neue Regime soll am 1. Jänner 2020 in Kraft treten.

1. Hintergrund

Die EU-Kommission hat im September 2017 einen Gesetzesvorschlag zur zukünftigen Ausgestaltung der Struktur der 2011 gegründeten, europäischen Banken- („EBA“), Wertpapier- („ESMA“) und Versicherungsaufsichtsbehörde („EIOPA“) veröffentlicht. Mit diesem Legislativentwurf sollten der Rechtsrahmen, die Befugnisse und auch die Finanzierungsmodalitäten für die EBA, als eine der drei genannten europäischen Finanzmarktaufsichtsbehörden (sog. „ESAs“), neu geregelt werden. Unangetastet sollten nach den Vorstellungen der Kommission die Zuständigkeiten der Europäischen Zentralbank („EZB“) und des Einheitlichen Europäischen Abwicklungsausschusses („SRB“) bleiben. Gleiches sollte für den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken („ESRB“) gelten, dem die Früherkennung, Prävention und Bekämpfung von systemischen Risiken innerhalb des EU-Finanzmarkts obliegt.

Die EZB übt bekanntlich seit dem Jahr 2014 die Aufsicht über (derzeit: 119) sehr große Banken im Euroraum aus, die ESAs über sämtliche Bank-, Wertpapier- und Versicherungsunternehmen innerhalb der EU, insbesondere in Form der Erlassung von aufsichtsbehördlichen Regulierungsstandards und Leitlinien. Die Einrichtung der ESAs im Jahr 2010 war eine der Lehren aus der Finanzkrise 2008, wonach die nationalen Aufsichtsmodelle nicht ausreichend Schritt halten konnten mit einem globalisierten Finanzsektor, in dem viele Institute auch grenzüberschreitend tätig sind. Mängel bei der Zusammenarbeit, Koordinierung und bei der einheitlichen Anwendung von EU-Recht zwischen den zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden wurden offensichtlich. 

Der Einheitliche Europäische Abwicklungsausschuss wurde 2015 gegründet, um insolvenzbedrohte große Kreditinstitute, die aus Gründen der Finanzstabilität nicht in einem normalen Insolvenzverfahren liquidiert werden können („Too big to fail“), mit möglichst geringen Auswirkungen auf die Realwirtschaft und die öffentlichen Finanzen in den EU-Mitgliedstaaten abzuwickeln.

2. Warum bedarf es einer Reform und welche Ziele werden verfolgt?

Von Seiten des europäischen Gesetzgebers wurde die Notwendigkeit gesehen, insbesondere die Kompetenzen der europäischen Finanzmarktaufsichtsbehörden einer Evaluierung zu unterziehen, um eine noch weiter gehende Harmonisierung der Aufsichtspraxis innerhalb der Mitgliedstaaten der EU sicherzustellen. Auch die Finanzierung der EBA sollte auf neue Beine gestellt werden, zulasten der europäischen Banken, die die ESAs nach Ansicht der Kommission zukünftig auf direktem Wege finanzieren sollten. Nicht zuletzt deshalb stieß der damalige Kommissionsvorschlag aus 2017 während dessen Begutachtung auf massive Kritik innerhalb der europäischen Kreditwirtschaft. Die finale Einigung zum Gesetzespaket sieht jedoch auch aufgrund des Widerstands des Rates und des Europäischen Parlaments in wesentlichen Punkten anders aus als der ursprüngliche Entwurf der Kommission.

3. Was ändert sich bei den ESAs?

Kompetenzen, Organisationsstruktur und Finanzierung der ESAs werden in mehreren, direkt in den Mitgliedstaaten anwendbaren EU-Verordnungen geregelt. Im Folgenden sollen die wesentlichsten Neuerungen auf Basis der finalen, 360 Seiten langen Einigung zwischen EU-Kommission, Rat und Europäischem Parlament in ihren Eckpunkten vorgestellt werden.

Proportionalität

Erstmals wird im Verordnungstext zu den ESAs zugrunde gelegt, dass deren aufsichtsbehördliche Tätigkeit im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu erfolgen hat. Diese Vorgabe soll sich auch auf die seitens der ESAs erlassenen Rechtsakte, wie insbesondere aufsichtsbehördliche Regulierungsstandards und Leitlinien, erstrecken.
Man geht hier sogar noch einen bemerkenswerten Schritt weiter. Es soll für diese Zwecke in jeder der drei europäischen Finanzmarktaufsichtsbehörden ein eigener Proportionalitätsausschuss eingerichtet werden, der die ESAs in der Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Zuge ihrer Aufsichtstätigkeit beraten soll.
Inwieweit die ESAs diese rechtlichen Vorgaben und die Empfehlungen des Proportionalitätsausschusses in der Praxis tatsächlich auch mit Leben erfüllen werden, bleibt freilich abzuwarten.

Konsumentenschutz

Dem Konsumenten- und Anlegerschutz werden sich die ESAs in Zukunft etwas ausführlicher widmen. Sie sollen eines der übergeordneten Ziele in deren Aufsichtstätigkeit darstellen. Die genaue Rolle der ESAs bleibt hier in weiten Teilen der EU-Verordnungen aber ausgesprochen unkonkret. Festgelegt wird hier nur, dass dieser Verbraucher- und Anlegerschutz verstärkt bei grenzüberschreitenden Sachverhalten zum Tragen kommen soll. In diesem Zusammenhang findet sich eine ebenfalls vage formulierte Kompetenz der ESAs zur Koordination von Testkäufen bei den Instituten zur Erhebung der dortigen Dienstleistungsqualität (sog. Mystery Shopping) für die zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden. 

Analog zum bereits erwähnten Proportionalitätsausschuss soll für diese Zwecke bei den ESAs ein eigener Ausschuss für Konsumentenschutz und Finanzinnovationen eingerichtet werden.

Nach dem in den EU-Verträgen enthaltenen Subsidiaritätsgrundsatz darf die Union in den nationalen Bereichen der Mitgliedstaaten – wie zB beim Konsumentenschutz – nur so weit tätig werden, als die Verbraucherschutzziele nicht durch bestehende nationale Konsumentenschutzeinrichtungen verwirklicht werden können. Das bedeutet, dass primär die Mitgliedstaaten selbst dafür zuständig sind, entsprechende Gesetze im Verbraucherschutzbereich zu erlassen.

Vor diesem Hintergrund dieses begrenzten aufsichtsbehördlichen Mandats in Verbraucherschutzagenden ist deren Ausweitung für die ESAs kritisch zu sehen, zumal in den Mitgliedstaaten ohnedies bereits ein sehr hohes Konsumentenschutzniveau herrscht.

Teilnahme an Vor-Ort-Prüfungen

Eine weitere Neuerung im Zuge der Überarbeitung der Aufgaben und Zuständigkeiten der europäischen Finanzmarktaufsichts-behörden besteht darin, dass diese zukünftig auch an Vor-Ort-Prüfungen teilnehmen können – allerdings nur zusammen mit den zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden. Im europä-ischen Gesetzgebungsverfahren wurden vereinzelt Stimmen laut, dass die ESAs Vor-Ort-Prüfungen auch ohne die Beteiligung der zuständigen nationalen Aufseher vornehmen können sollen. Dazu kam es in der finalen Einigung aber nicht. Eine eigene Kompetenz der ESAs zur Vornahme von Vor-Ort-Prüfungen wäre vor dem Hintergrund des bestehenden Zuständigkeitsgefüges zwischen europäischen und nationalen Aufsehern in diesem Bereich auch nur schwer vereinbar gewesen.

Geldwäsche

Vor dem Hintergrund der bekannt gewordenen Geldwäschefälle in Europa (zB bei der dänischen Danske Bank und der schwedischen Swedbank) hat sich beim europäischen Gesetzgeber die Erkenntnis durchgesetzt, dass eine unionsweit koordinierte Überwachung und Beurteilung von Geldwäscherisiken immer wichtiger wird. Das überarbeitete ESAs-Regelwerk sieht daher zwischen den europäischen und den nationalen Aufsichtsbehörden ein System gegenseitiger Koordination, Kooperation und Unterstützung in diesem Bereich vor. 

Festlegung von strategischen Aufsichtsprioritäten 

Den ESAs soll zudem zukünftig die Befugnis eingeräumt werden, Prioritäten von europäischer Bedeutung festzulegen, welche die national zuständigen Aufsichtsbehörden bei der Erstellung von deren jährlichen Arbeitsprogrammen berücksichtigen müssen. Dies soll die nationalen Aufseher aber gleichzeitig nicht daran hindern, bewährte nationale Praktiken anzuwenden und nationalen Besonderheiten im Zuge ihrer Aufsichtstätigkeit Rechnung zu tragen. Diese Einschränkung soll einem zu zentralistischen Aufsichtsansatz auf europäischer Ebene entgegenwirken.

4. Wo bleibt alles beim Alten?

Nicht in allen Punkten des seitens der EU-Kommission vorgelegten Entwurfs zur Überarbeitung des Regelwerks für die ESAs konnte auf europäischer Ebene zwischen der EU-Kommission, dem Rat und dem Europä-ischen Parlament eine Einigung erzielt werden. Im Folgenden soll auf jene wesentlichen Regelungsbereiche eingegangen werden, in denen es auch zukünftig zu keinen Änderungen kommen wird.

Finanzierung

Wie bereits eingangs kurz angeschnitten, sollte nach Auffassung der EU-Kommission auch die Finanzierung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde einer grundlegenden Überarbeitung unterzogen werden. Vorgeschlagen wurde seitens der Kommission, dass die EBA zu 60 % direkt von den beaufsichtigten Instituten finanziert werden sollten. Die restlichen 40 % des Finanzierungsbedarfs sollten aus dem allgemeinen Budget der EU erfolgen. Entsprechende Mitsprache- und Budgetkontrollrechte, welche die Banken als Hauptfinanzier der EBA hätten erwarten können, waren für diese aber nicht vorgesehen.

Derzeit erfolgt die Finanzierung der EBA zu 40 % durch die jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden und zu 60 % aus dem allgemeinen EU-Budget. Diese Finanzierungsform sichert ein Mitspracherecht und Kontrollmöglichkeiten der von Banken mitfinanzierten nationalen Aufsichtsbehörden bei der EBA. Dieser Finanzierungsmodus soll auch in Zukunft beibehalten werden. Die Gründe für dieses Zurückrudern des europäischen Gesetzgebers sind in erster Linie auf den massiven Widerstand seitens der europäischen Kreditwirtschaft zurückzuführen.  

Denn ein Abgehen von der derzeitigen praxisbewährten Finanzierungsstruktur hin zu einer direkten Finanzierung der EBA durch die beaufsichtigten Banken hätte wohl nicht gerade zu einer Förderung der Budgetdisziplin beigetragen. Budgetexplosionen hätte man in Wahrheit Tür und Tor geöffnet.

Prüfung von Wertpapierprospekten

Auf Basis des Reformentwurfs der EU-Kommission hätte die Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde auch im Bereich der Wertpapierprospektprüfung neue Zuständigkeiten erhalten sollen. Die ESMA sollte hier mit der Prüfung für bestimmte Kategorien von Prospekten betraut werden. Davon wurde wieder Abstand genommen. Dies erscheint insofern auch vernünftig, zumal der Großteil der Wertpapieremissionen in Europa nur in einem oder wenigen Mitgliedstaaten angeboten werden. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Prüfung von Wertpapierprospekten durch die nationalen Aufseher, die lokale Besonderheiten des heimischen Kapitalmarkts kennen, schlicht sachgerechter und effizienter.

5. Eine verpasste Chance?

Im Legislativverfahren seitens des europä-ischen Gesetzgebers de facto völlig ausgespart wurden Überlegungen, ob man nicht auch die Anzahl der zahlreichen europäischen Finanzmarktaufsichtsbehörden einer Evaluierung unterziehen sollte. Diese grundlegende Fragestellung hätte ebenfalls einer ehrlichen und schonungslosen Bestandsaufnahme und Diskussion bedurft. Denn wie sieht die Finanzmarktaufsichtspraxis in Europa derzeit aus? Mit Fug und Recht kann man von einem kaum durchschaubaren aufsichtsbehördlichen Kompetenzdickicht sprechen.

Vor diesem Hintergrund hätte in all die Reformgedanken hinsichtlich einer neuen europäischen Aufsichtsstruktur neben einer bloßen Anpassung der Zuständigkeitsbereiche ESAs auch die Tätigkeit der Europäischen Kommission, der EZB und des Einheitliche Europäische Abwicklungsausschusses miteinfließen müssen. Nicht zuletzt die bevorstehende Sitzverlegung der EBA von London nach Paris aufgrund des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU („Brexit“) hätte zum Anlass genommen werden können, eine echte Institutionenreform anzustreben.

Die Interaktion zwischen den genannten Behörden und Institutionen verläuft in der Praxis nämlich alles andere als zufriedenstellend. Doppelgleisigkeiten sind auf Basis des bestehenden Systems unausweichlich. Nicht von ungefähr kritisiert auch der Europäische Rechnungshof in seinem Sonderbericht aus 2018 die Organisation der EZB-Bankenaufsicht als „verbesserungsbedürftig“. Eine der Empfehlungen des Rechnungshofs lautet, dass die EZB die Zusammenarbeit mit externen Akteuren optimieren sollte.

Ein plakatives Beispiel für das ineffiziente Zusammenwirken zwischen den europäischen Aufsehern war die Erlassung der jüngsten Fit & Proper-Leitlinien. Im Zuge der seitens der EZB und der EBA parallel durchgeführten Konsultationen waren inhaltliche Überschneidungen und Inkonsistenzen in beiden Leitlinien nicht zu übersehen. Bei den im Rahmen der Begutachtung geforderten, inhaltlichen Konkretisierungen haben sich die EZB und die EBA nicht ausreichend untereinander abgestimmt. Größtmögliche Rechtsunsicherheit für die Institute war die Folge.

Solche Ineffizienzen sollten der Vergangenheit angehören. Im Zuge der ESAs-Reform hätte man die Gelegenheit durchaus nützen können, offensichtliche Doppelgleisigkeiten zu beseitigen. Eine echte Reform der europäischen Aufsichtsarchitektur hätte am Ende zu weniger Behörden, kostengünstigeren schlankeren Strukturen, kürzeren Entscheidungswegen, transparenteren Zuständigkeiten und zu einer effizienteren Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Behörden und Institutionen führen müssen. Diese Zielsetzungen wurden mit dem beschlossenen Gesetzespaket höchstens ansatzweise erreicht. Wäre es nach der EU-Kommission gegangen, hätten die ESAs in Zukunft als eine Art „Superaufsichtsbehörden“ ausgestaltet sein sollen, die auch die nationalen Aufsichtsbehörden viel stärker „kontrollieren“ sollen. So weit kam es letzten Endes in den Verhandlungen auf europäischer Ebene aber dann doch nicht.

In Summe wird man bei der Neugestaltung der europäischen Aufsichtsbehörden von einer verpassten Gelegenheit sprechen müssen. In punkto Aufsichtsreform hätte sich der europäische Gesetzgeber in manchen Bereichen durchaus ein Beispiel an seinem österreichischen Gegenüber nehmen können.

6. Ausblick

Die Neuorganisation der europäischen Aufsichtsbehörden soll am 1. Jänner 2020 in Kraft treten. Es wird wohl nicht die letzte Reform gewesen sein.

Dr. Thomas Schmatzberger, LL.M. ist Mitarbeiter im Fachverband der Raiffeisenbanken.