Thema: Finanzmarktaufsicht

Die neue Finanzmarktaufsicht Österreichs

Dr. Kurt Pribil, Heft 6/2002

Für eine moderne Volkswirtschaft ist ein stabiles Finanzsystem von entscheidender Bedeutung. Finanzkrisen wie z.B. die Asienkrise oder Argentinien als letztes Beispiel von krisenhaften Erscheinungen während der letzten Jahre haben die Notwendigkeit einer zeitgemäßen, transparenten und effizienten Finanzmarktaufsicht deutlich beleuchtet. Die allgemeine Erwartung eines reibungslosen Funktionierens des Kapitalmarktes und das damit verbundene Vertrauen der Bevölkerung stellt die Verantwortlichen vor immer neue Herausforderungen und erfordert eine durchschlagskräftige Beaufsichtigung.

Gründe für die Reformnotwendigkeit der bisherigen Struktur der österreichischen Finanzmarktaufsicht sind besonders die fortschreitende Globalisierung der Finanzwelt, die zunehmende Integration und wachsende Komplexität der Finanzmärkte, grenzüberschreitende Handelssysteme, ein zunehmend sektorübergreifendes Angebot von Finanzdienstleistungen, Disintermediation sowie die zunehmende Verflechtung der beaufsichtigten Unternehmen. Daneben stellen die Orientierung an internationalen regulatorischen Rahmenbedingungen und die Anpassung an international geforderte Standards die Basis für die internationale Akzeptanz der österreichischen Finanzmarktaufsicht dar. Hierzu sind allen voran der Basler Ausschuss und sein Entwurf zu neuen Eigenkapitalvorschriften - weithin als Basel II bekannt - sowie die Basler Kerngrundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht zu nennen. All diese Veränderungen bedingten eine der steigenden internationalen Tendenz zur Allfinanzaufsicht (Schaffung eines „single regulators") Rechnung tragende Neuordnung der österreichischen Finanzmarktaufsicht.

Auf Grundlage des Finanzmarktaufsichtsbehördengesetzes, das nach langen Diskussionen über die Errichtung einer integrierten Allfinanzaufsicht mit Sommer 2001 beschlossen und mit März 2002 durch einen parlamentarischen Abänderungsantrag überarbeitet wurde, hat die neue Finanzmarktaufsicht (FMA) mit 1. April 2002 ihre operative Geschäftstätigkeit als weisungsfreie Körperschaft öffentlichen Rechts aufgenommen. Im Sinne einer effektiven und effizienten Aufsichtsführung wurde die FMA als unabhängige Aufsichtsbehörde unter parlamentarischer Kontrolle nach internationalen Vorbildern weisungsfrei gestaltet und verfassungsgesetzlich abgesichert. Die Unabhängigkeit der Finanzmarktaufsicht gilt als eines der Kernprinzipien des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, der IAIS im Bereich der Versicherungsaufsicht sowie der IOSCO für den Börse- und Wertpapieraufsichtsbereich für eine wirksame Aufsicht.

Die FMA vereinigt die bisher zersplitterte Aufsicht über Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen, Pensionskassen, den gesamten Wertpapierdienstleistungsbereich sowie die Wiener Börse und erfasst somit sektorübergreifend den gesamten Finanzmarkt. Dazu wurden die Banken-, Versicherungs- und Pensionskassenaufsicht aus dem Bundesministerium für Finanzen ausgegliedert, die Bundes-Wertpapieraufsicht (BWA) ging im Wege der Gesamtrechtsnachfolge in der FMA auf. Diese nicht nur organisatorische, sondern auch materielle Institutionenreform wurde mit dem Ziel einer internationalen ‚best practices' entsprechenden Aufsichtsarchitektur konzipiert, die auch dem Erfordernis sektorübergreifender Aufsichtstätigkeit bestmöglich gerecht wird. Die Neugestaltung der österreichischen Finanzmarktaufsicht sieht daher einen Wandel weg von der sektoralen Segmentierung hin zu einer sich an den Kernfunktionen des Finanzsystems orientierenden funktionalen Gliederung vor.

Die sich aus den zuvor skizzierten internationalen Entwicklungen ergebenden wichtigsten Ziele der Finanzmarktaufsicht sind die Stärkung der Stabilität und Leistungsfähigkeit des Finanzplatzes Österreich, die Entwicklung und Einhaltung international vergleichbarer Standards sowie die Verbesserung der Effizienz der Aufsicht, die ein grundlegendes Kernelement für die Schaffung und Aufrechterhaltung von nachhaltigem Vertrauen der Marktteilnehmer in die Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes darstellt. Darüber hinaus soll die Ordnungsmäßigkeit und Fairness der Transaktionen am Finanzplatz Österreich gewährleistet werden. Durch die Zusammenführung der Aufsichtsbereiche werden Synergieeffekte erzielt, die auf Ressourcen- und Kosteneffizienz beruhen. In einer wesentlichen, über die bisherige Praxis der überwiegenden Rechtsaufsicht hinausgehenden Erweiterung wird eine Prozessaufsicht und somit der Aufbau eines gemeinsam mit den Beaufsichtigten stattfindenden angemessenen und kontinuierlichen Risikomanagements angestrebt.

Zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den betroffenen Institutionen öffentlichen Rechts, des Meinungsaustausches und der Beratung in Belangen der Finanzmarktaufsicht wird ein Finanzmarktkomitee als institutionalisierte Plattform der für die Finanzmarktstabilität verantwortlichen Institutionen FMA, OeNB und Bundesministerium für Finanzen eingerichtet.

Aufbau und Wirkungsbereich

Die Organe der FMA sind der Vorstand und der Aufsichtsrat. Der Vorstand besteht aus zwei Mitgliedern, die vom Bundesminister für Finanzen und der Oesterreichischen Nationalbank nominiert wurden und vom Bundespräsidenten für eine Periode von drei bzw. bei Wiederbestellung von fünf Jahren bestellt sind. Dem Vorstand obliegen die Leitung des gesamten Dienstbetriebs und die Führung der Geschäfte der FMA. Der Aufsichtsrat setzt sich aus acht Mitgliedern - je drei stimmberechtigte Mitglieder entsendet der Bundesminister für Finanzen und die OeNB, zwei nicht stimmberechtigte kooptierte Mitglieder werden als Vertreter der beaufsichtigten Institutionen von der Wirtschaftskammer vorgeschlagen - zusammen. Der Aufsichtsrat überwacht die Leitung und Geschäftsgebarung der FMA.

Unter dem Vorstand (Vorstandsdirektoren Dr. Kurt PRIBIL und Prof. Dr. Andreas GRÜNBICHLER) sind die drei operativen Aufsichtsbereiche Bankenaufsicht (Bereichsleiter MR Dr. Alexander GANCZ), Versicherungs- und Pensionskassenaufsicht (Bereichsleiter OR Dr. Peter Braumüller) und Wertpapieraufsicht (Bereichsleiter OR Dr. Erich SCHAFFER) sowie der für die anderen Bereiche wesentliche Querschnittsfunktionen übernehmende zentrale Bereich Recht und Services (Bereichsleiter Dr. Michael HYSEK) angesiedelt.

Vor allem im Bereich der Bankenaufsicht wird die FMA eng mit der Oesterreichischen Nationalbank kooperieren und deren Fachkompetenz insbesondere in der Prüfung der Kredit- und Marktrisiken nutzen. Ein optimaler Informationsaustausch und die Absicherung des erforderlichen Wissenstandes werden durch die fakultative Teilnahme der Mitarbeiter beider Institutionen an den Vor-Ort-Prüfungen der jeweils anderen Institution gesichert. Zur Sicherung der Effektivität und Durchsetzungskraft der Aufsichtsmaßnahmen im Interesse der Stabilität des österreichischen Finanzplatzes steht der FMA ein breites Spektrum an aufsichtsrechtlichen Maßnahmen und Anordnungsbefugnissen zur Verfügung. Die FMA verfügt über - gesetzlich verankerte und alle Aufsichtsbereiche umfassende - Verwaltungsstraf- (diese war zuvor bei den örtlichen Bezirksverwaltungsbehörden bzw. Magistraten gelegen) und auch Vollstreckungskompetenzen.

Das verstärkte grenzüberschreitende Engagement der österreichischen Banken (alleine die RZB ist mit 14 Netzwerkbanken und drei Repräsentanzen in 13 Ländern Mittel- und Osteuropas präsent) haben eine Vertiefung der internationalen Kooperation und des Informationsaustausches mit den ausländischen Aufsichtsbehörden und - damit verbunden - eine Ausweitung der Prüfungs- und Aufsichtstätigkeit unumgänglich gemacht. Mit den Aufsichtsbehörden der EU-Staaten ist die grenzüberschreitende Zusammenarbeit auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage sichergestellt. Darüber hinaus bestehen bilaterale Kooperationsabkommen mit den Bankaufsichtsbehörden Deutschlands, Frankreichs, der Niederlande, Italiens und Großbritanniens. Zwischen den internationalen Wertpapieraufsichtsbehörden befindet sich ein multilaterales Memorandum of Understanding (MoU) in Vorbereitung, im Versicherungsbereich besteht ein derartiges multilaterales Zusammenarbeitsprotokoll der Aufsichtsbehörden bereits.

Besonders hervorzuheben sind die mit verschiedenen EU-Beitrittskandidaten abgeschlossenen Memoranda of Understanding über die bilaterale Zusammenarbeit und die Einräumung von gegenseitigen Prüfungsrechten im Banken-, Versicherungs- und Wertpapierbereich. Erwähnenswert sind insbesondere jene mit Ungarn, Slowenien und der Tschechischen Republik im Bankaufsichtsbereich. Mit der Slowakei, Polen und Malta werden Verhandlungen über den Abschluss von MoUs geführt, mit Bulgarien wurde ein Letter of Intent unterzeichnet. Die Abkommen mit den Beitrittskandidaten ermöglichen es, den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit mit den osteuropäischen Bankaufsichtsbehörden zu stärken und der Präsenz österreichischer Banken in Mittel- und Osteuropa Rechnung zu tragen.

Bankenaufsicht

Das Hauptziel der Bankenaufsicht besteht, wie bereits dargelegt, darin, die Funktionsfähigkeit des Bankwesens sicherzustellen. In diesem Sinne überwacht die Bankenaufsicht die österreichischen Kredit- und Finanzinstitute sowie Veranlagungsgemeinschaften in Bezug auf die Einhaltung spezifischer ordnungspolitischer Normen und anderer bankwesengesetzlicher Bestimmungen. Schwerpunkte der Tätigkeit sind somit Konzessions- und Aufsichtsangelegenheiten einschließlich des gesamten Prüfungswesens, der technischen Analyse, des Meldewesens und die bankaufsichtsspezifische Rechtsweiterentwicklung. Mit dem voraussichtlich im Juli 2002 in Kraft tretenden Bundesgesetz über die betriebliche Mitarbeitervorsorge werden die Mitarbeitervorsorgekassen als Sonderkreditinstitute der Aufsicht der FMA und der Prüfung durch die Bankenaufsicht unterliegen.
Der Aufbau einer Konzessionsdatenbank und die Entwicklung von Analysetools für das neue Aufsichtskonzept - vor allem im Sinne einer Frühwarnfunktion, der Forcierung des Risikomanagements in den Banken (Basel II) und der engen Zusammenarbeit mit der OeNB bei Vor-Ort-Prüfungen - sind die wesentlichen mittelfristigen Herausforderungen in diesem Aufsichtsbereich.

Versicherungs- und Pensionskassenaufsicht

Der Versicherungsaufsicht und Pensionskassenaufsicht obliegen die laufende Überwachung des gesamten Geschäftsbetriebes von Versicherungsunternehmen und Pensionskassen in rechtlicher und finanzieller Hinsicht, einschließlich Vor-Ort-Prüfungen und Vorschlägen für die versicherungs- und pensionskassenspezifische Rechtsweiterentwicklung.

Auf den Ausbau der Prüfungstätigkeit in den Versicherungsunternehmen und Pensionskassen, die Kontrolle von Versicherungsgruppen und Konglomeraten sowie die Weiterentwicklung des Informationssystems und den weiteren Ausbau der Kennzahlenanalyse wird hier in nächster Zukunft das Hauptaugenmerk gelegt. Auch in diesem Aufsichtsbereich gilt der Forcierung eines integrierten Risikomanagements besondere Aufmerksamkeit.

Wertpapieraufsicht

In die Verantwortung des Bereiches Wertpapieraufsicht fallen insbesondere die Überwachung der Meldepflichten von Kreditinstituten hinsichtlich meldepflichtiger Instrumente, die Markt- und Börseaufsicht, die Emittentenaufsicht hinsichtlich der Publizitätspflichten, die Konzessionierung und laufende Aufsicht über Wertpapierdienstleistungsunternehmen sowie die Aufsicht über die Einhaltung der Wohlverhaltensregeln und Compliance-Vorschriften.

Am 1. April 2002 ist die Emittenten-Compliance-Verordnung in Kraft getreten, welche die Grundsätze für die Weitergabe von Informationen im Unternehmen eines Emittenten sowie für die organisatorischen Maßnahmen zur Verhinderung einer missbräuchlichen Verwendung oder Weitergabe von Insiderinformationen regelt. Eines der Hauptziele der Wertpapieraufsicht liegt in der Prävention, die vor allem durch Information und Aufklärung erreicht werden soll.

Für die Wertpapieraufsicht wurden die rechtlichen Kompetenzen in Folge des Inkrafttretens des Finanzmarktaufsichtsbehördengesetzes (FMABG) in Hinblick auf die Verwaltungsstrafkompetenz, die Börseaufsicht - hier umfasst sie nicht nur die Handels-, sondern nunmehr auch die Rechtsaufsicht - erweitert. Besonders erwähnenswert ist, dass es der Aufsicht in Zukunft gestattet ist, durch Kundmachung in bundesweit verbreiteten Bekanntmachungsblättern auf Unternehmen hinzuweisen, die zur Vornahme bestimmter Finanzdienstleistungsgeschäfte (§ 1 Abs. 1 Z 19 BWG) nicht berechtigt sind.

Resumée

Die Finanzmarktaufsicht ist nicht nur in Hinblick auf die Umsetzung neuer Standards ins Leben gerufen worden, von denen sich viele noch im Diskussionsprozess befinden. Auch die internationale Dimension der Aufsichtstätigkeit befindet sich mit der Diskussion um eine Europäische Aufsichtsbehörde in einer entscheidenden evolutorischen Phase. Beiden Entwicklungsaspekten gemeinsam ist die Orientierung am Gedanken weitestmöglicher Subsidiarität - ein Gedanke, der nicht zuletzt in der Raiffeisenbewegung einen Vorreiter und Verfechter hat. Den richtigen Weg zwischen den Stärken von Dezentralität und Harmonisierung zu finden ist gerade heute nicht nur für die Beaufsichtigten der dezentralen Sektoren im Bankenbereich, sondern auch für die Gestaltung der Aufsicht selbst von größter Wichtigkeit.

Dr. Kurt Pribil ist Vorstandsdirektor der Finanzmarktaufsichtsbehörde.