Thema: Finanzmarktaufsicht

Der europäische Aktionsplan für Finanzdienstleistungen

Dr. Kurt Pribil, Mag. Stephan R. Karas, Heft 11/2004

Am 11. Mai 1999 hat die Europäische Kommission – aufbauend auf Konzepten, die bis ins Jahr 1973 zurück reichen – einen Aktionsplan (Financial Services Action Plan, FSAP) verabschiedet, um optimale Voraussetzungen für einen harmonisierten Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zu schaffen. Ziel dieses Planes ist es, den Verbrauchern eine möglichst breite Palette sicherer und wettbewerbsfähiger Produkte anzubieten, Unternehmen einen leichteren Zugang zu tiefen und liquiden Investitionskapitalmärkten zu schaffen und den Anbietern von Finanzdienstleistungen die Weite des europäischen Binnenmarktes zu öffnen. Innerhalb der von den Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten gesetzten Fristen konnten bis Mitte 2004 fast alle Maßnahmen plangemäß umgesetzt werden.

Die 42 konkreten Maßnahmen, die die Kommission 1999 vorgeschlagen hat, sollen einen europaweit einheitlichen Firmenkundenmarkt schaffen, offene und sichere Märkte für Finanzdienstleistungen im Privatkundenbereich entwickeln, die Stabilität der EU-Finanzmärkte gewährleisten und steuerliche Hindernisse für die Integration der Finanzmärkte beseitigen. Zur Ermöglichung der hierzu erforderlichen Flexibilität in der Rechtsetzung wurde eine neue Vorgangsweise in der Europäischen Rechtsetzung, das „Lamfalussy-Verfahren“ entwickelt und bereits erfolgreich angewendet.

Nun liegt der Fokus der Arbeit auf der Umsetzung der offenen Punkte sowie einer konsequenten und konvergenten Umsetzung in nationales Recht und nationale Aufsichtspraxis.

Seit 1973 wird an der Errichtung eines Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen gearbeitet, welcher auf folgenden Grundbausteinen beruht:
– Zulassung & Aufsicht (nur) im Heimat-/Ursprungsland („Europäischer Pass“);
– Gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit der Zulassungs- und Aufsichtsregeln;
– Harmonisierung der wichtigsten Schutzbestimmungen;
– Enge Zusammenarbeit zwischen Aufsichtsbehörden von Heimat- und Empfangsstaat.

Es dauerte über ein Jahrzehnt bis man sich auf erste grundlegende Vorschriften für einen solchen
Binnenmarkt geeinigt und damit den Grundsatz des „Europäischen Passes“ und der „Kontrolle durch den Herkunftsstaat“ in Kraft gesetzt hatte. Sowohl die Firmen- als auch die Privatkundenmärkte blieben jedoch weiterhin segmentiert, die rechtlichen Rahmenbedingungen insbesondere für die sektorübergreifende Zusammenarbeit von Aufsichtsbehörden schienen angesichts der zunehmenden Dynamik der Märkte ungenügend. Insbesondere im Wertpapierbereich wurde das Fehlen eines Ausschusses angemessenen Ranges als lähmend angesehen. Letztlich wurden auch Unterschiede im Gesellschaftsrecht und der Unternehmensverfassung wie auch im Steuerrecht als Hindernisse angesehen.

Angesichts der sich durch die Einführung des Euro verändernden Finanzlandschaft und der sich daraus ergebenden Chance, die EU mit einem modernen Finanzsystem auszustatten, forderten die Europäischen Staats- und Regierungschefs die Europäische Kommission 1998 (beim Europäischen Rat von Cardiff) auf, einen Rahmen für Maßnahmen zur Verbesserung des Binnenmarkts für Finanzdienste vorzulegen und beauftragten eine Gruppe der persönlichen Vertreter der Wirtschafts- und Finanzminister und der EZB unter Vorsitz der Kommission, letztere bei der Festlegung prioritärer Aktionsbereiche zu unterstützen.

Inhalt des Aktionsplans

Die Kommission legte daher im Mai 1999 ein konkretes Arbeitsprogramm vor – den Aktionsplan für Finanzdienstleistungen mit folgenden Zielen (und vorgeschlagenen legislativen Maßnahmen):

1. Ein einheitlicher Firmenkundenmarkt mit folgenden Aspekten:
    – Ermöglichung EU-weiter Kapitalbeschaffung (Prospekt-RL, Transparenz-RL);
    – Rechtsrahmen für integrierte Wertpapier- und Derivatmärkte (MarktmissbrauchsRL, Novellierung der  
       WertpapierdienstleistungsRL);
   – einheitliche Abschlüsse für Aktiengesellschaften („Fair-Value“-RL, Modernisierung der Rechnungslegungs-
      und Abschlussprüfungsvorschriften);
   – Eindämmung des Systemrisikos bei der Wertpapierabrechnung (Finalitäts-RL);
   – ein sicheres und transparentes Umfeld für grenzüberschreitende Umstrukturierungen (Europäische AG,
      Übernahme-RL, Richtlinien über grenzüberschreitende Verschmelzung und Sitzverlegung);
   – ein Binnenmarkt für Anleger (OGAW-Richtlinien, Pensionsfonds-RL).

2. Offene und sichere Privatkundenmärkte:
   – Information der Verbraucher und Transparenz (Empfehlung über Verhaltensstandards bei
      Hypothekarkrediten);
   – rasche Streitbeilegungs- und Regressverfahren;
   – Beseitigung ungerechtfertigter nationaler Hindernisse;
   – Nutzung neuer Technologie, (FernfinanzdienstleistungsRL);
   – kostengünstiger und rascher Zahlungsverkehr (Mitteilung über Zahlungsverkehrsbinnenmarkt);
   – Erleichterung der grenzüberschreitenden Versicherungsvermittlung (RL über Versicherungsvermittler).

3. Moderne Aufsichtsregeln und Überwachung:
   – Schließung von Lücken im Aufsichtsrecht (RL über die Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten,
      E-Geld-RL, 2. und 3. Geldwäsche-RL);
   – Umsetzung globaler Aufsichtsstandards („Basel II“-RL; „Solvabilität II“);
   – Kooperation mit Drittstaaten;
   – Aufsicht über Finanzkonglomerate (Finanzkonglomerats-RL);
   – neue Rechtsetzungstechnik (Einsetzung von regulatorischen und beratenden Ausschüssen).

4. Verbesserung der umfassenderen Voraussetzungen für einen Finanzbinnenmarkt:
   – Beseitigung unterschiedlicher Steuerregelungen (RL über Zinsbesteuerung);
   – effizientes und transparentes Rechtssystem für die Unternehmensverfassung.

Insgesamt hat die Kommission 42 einzelne Maßnahmen vorgeschlagen. Dabei wurde jede Maßnahme einer von 3 Prioritätsstufen zugewiesen (unverzüglich zu setzende, unentbehrliche Maßnahmen; wichtige Änderungs- oder Anpassungsmaßnahmen; Maßnahmen bis Ende der Übergangszeit der 3. Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion) und ein aus Kommissionssicht jeweils optimaler Zeitrahmen fixiert.

Das Lamfalussy-Verfahren

Für die Schaffung eines optimalen, integrierten Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen ist nicht nur die Erlassung entsprechender Vorschriften, sondern auch deren konsequente Umsetzung und Überwachung und damit eine effektive Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden unabdingbar. Um eine effektive Umsetzung des FSAP zu erzielen, mussten folglich die Regulierungs- und Aufsichtsstrukturen in der EU den Erfordernissen angepasst werden.

Im Juli 2000 wurde vom Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN) eine Gruppe von Weisen eingesetzt, der Baron Alexandre Lamfalussy (der ehemalige Präsident des Europäischen Währungsinstituts, des Vorgängers der EZB) vorstand, um dementsprechende Lösungsvorschläge zu unterbreiten. Im Februar 2001 wurde im Abschlussbericht der Gruppe die Reform der europäischen Regulierungsstruktur im Wertpapierbereich empfohlen und dabei ein Vier-Ebenen-Ansatz im Gesetzgebungsprozess gefordert:

• Ebene 1: Rahmengesetze, die durch Mitentscheidung (Europäisches Parlament und Rat) erlassen werden und sich auf die politischen Kernprinzipien beschränken.
• Ebene 2: Umsetzungsmaßnahmen der von einem Regulierungsausschuss unterstützten Kommission, um die Vorschriften der Ebene 1 zu ergänzen vorbehaltlich der dabei vorgegebenen Zwänge.
• Ebene 3: Umfassendere Zusammenarbeit der nationalen Aufsichts- und Regulierungsbehörden im Alltagsgeschäft, um eine abgestimmte Umsetzung und Durchsetzung zu gewährleisten, insbesondere im Rahmen von Überwachungsausschüssen.
• Ebene 4: Wirksamere Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts (ex post Kontrolle durch die Kommission).

Demgemäß wurden im Wertpapierbereich zwei neue hochrangige Gruppen eingesetzt, der Europäische Wertpapierausschuss (European Securities Committee – ESC, Mitglieder sind Vertreter der nationalen Finanzministerien unter Vorsitz der Kommission) als Regulierungsausschuss (Ebene 2) und der Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (Committee of European Securities Regulators – CESR; Mitglieder sind die nationalen Aufsichtsbehörden) als Überwachungsausschuss (Ebene 3).

Dieser relativ neue Prozess, der auch auf umfassende Konsultationen mit Wirtschaft und Verbrauchern und einer Kosten- und Folgenabschätzung der gemachten Vorschläge aufbaut, ist nach übereinstimmender Auffassung der Industrie und der Regulierungsbehörden bisher gut verlaufen. Deutlich wurde aber, dass die vollständige Integration der Finanzdienstleistungsindustrie in der EU durch das Fehlen eines parallelen Vorgehens in den Sektoren Banken, Versicherungen und „Organismen für gemeinsame Anlage in Wertpapieren, OGAW“ (Investmentfonds) behindert wurde. Im November 2003 schlug die Kommission deshalb die erforderlichen Schritte vor, um diesen Regulierungs- und Aufsichtsansatz auf die betreffenden Sektoren zu erweitern.

Zu diesem Zweck wurden der vormalige Beratende Bankenausschuss (BAC) durch den Europäischen Bankenausschuss (European Banking Committee – EBC) bzw. der vormalige Versicherungsausschuss (IC) durch den Europäischen Ausschuss für das Versicherungswesen und die Betriebliche Altersversorgung (European Insurance and Occupational Pensions Committee – EIOPC) als Regulierungsausschüsse (Ebene 2) ersetzt. Weiters wurden der Ausschuss der Europäischen Bank-aufsichtsbehörden (Committee of European Banking Supervisors – CEBS) sowie der Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors – CEIOPS) als Überwachungsausschüsse (Ebene 3) geschaffen. Außerdem wurden die Zuständigkeiten des OGAW-Kontaktausschusses auf ESC und CESR übertragen. Ferner wurde auch für Finanzkonglomerate ein Regulierungsausschuss (European Financial Conglomerates Committee – EFCC) eingerichtet.

Am 11. Mai 2004 wurde zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament, welches lange Zeit einen Verlust von Einfluss befürchtet hatte, endlich Einvernehmen über diese Erweiterung des Lamfalussy-Verfahrens erzielt. Damit können die neuen Ebene 2 Ausschüsse ihre Arbeit als Regulierungsausschüsse aufnehmen, sobald die entsprechende Richtlinie im Amtsblatt publiziert worden ist. Derzeit werden allerdings noch die verschiedenen Übersetzungen in alle EU-Amtssprachen erstellt.

Die FMA ist gemeinsam mit den übrigen nationalen Aufsichtsbehörden als Mitglied der drei Ausschüsse auf Ebene 3 in der Beratung der Kommission hinsichtlich neuer Durchführungsmaßnahmen (Ebene 2) für die Herstellung einer an der Best Practice orientierten Konvergenz der Aufsichtspraxis sowie für die konsistente Umsetzung des EG-Aufsichtsrechts aktiv.

Aktueller Status des FSAP und kommende Maßnahmen

Von den 42 ursprünglich vorgeschlagenen Maßnahmen wurden 39 bereits (fristgerecht) verabschiedet. Im Verhandlungsstadium befinden sich derzeit der Vorschlag der 10. Gesellschaftsrechtsrichtlinie über grenzüberschreitende Zusammenschlüsse aus November 2003 sowie der Richtlinien-Vorschlag zur Umsetzung des Basel II-Akkords. Noch von der Kommission vorzulegen ist der Vorschlag der 14. Gesellschaftsrechtsrichtlinie über grenzüberschreitende Sitzverlegungen.

Neben diesen (ursprünglichen) Maßnahmen wurden in Reaktion auf allgemeine Entwicklungen weitere Maßnahmen vorgeschlagen. So werden derzeit der in Reaktion auf jüngere Bilanzfälschungsskandale (Enron, Parmalat) ergangene Kommissionsvorschlag für die Novellierung der 8. Gesellschaftsrechtsrichtlinie über die Abschlussprüfung und der in Reaktion auf Terroranschläge und die entsprechenden Empfehlungen der FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering der OECD) ergangene Kommissionsvorschlag einer 3. Geldwäsche-Richtlinie – neben der Umsetzung von Basel II – vorrangig verhandelt.

Aus Bankensicht sind insbesondere auch noch der beabsichtigte Vorschlag neuer Rahmenbestimmungen für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt und der Vorschlag einer Verordnung betreffend Informationen über den Auftraggeber bei Überweisungen (zur Umsetzung der FATF-Sonderempfehlung Nr. 7) zu nennen. Weitere Maßnahmen betreffen allgemein das Gesellschaftsrecht (Folgemaßnahmen zum Aktionsplan für Gesellschaftsrecht und Corporate Governance; Vorschlag zur Vereinfachung und Modernisierung der 2. Gesellschaftsrechtsrichtlinie über die Kapitalerhaltung) sowie den Versicherungssektor (Vorschlag einer Richtlinie zur Beaufsichtigung von Rückversicherungen; Vorschlag zu Solvabilität II, für 2005/06 geplant).

Post-FSAP

Abgesehen von den soeben genannten Maßnahmen, hängt nunmehr der Beitrag des FSAP zur Schaffung eines funktionierenden europaweiten Marktes für Finanzdienstleistungen von der konsequenten und rechtzeitigen Umsetzung durch die Mitgliedstaaten, der Konvergenz der nationalen Aufsichtspraktiken und einer entschlossenen Durchsetzung ab.

Es kann derzeit noch nicht abschließend bewertet werden, in welchem Maß die Ziele des FSAP erreicht worden sind: Viele Maßnahmen sind erst kürzlich in Kraft getreten, andere müssen noch umgesetzt sowie technische Durchführungsmaßnahmen für einige Wertpapierrichtlinien noch erlassen werden.

Dies entspricht auch der Ansicht der Expertengruppe Banken, einer von 4 Gruppen von erfahrenen Marktpraktikern aus den Bereichen Banken, Versicherungen, Wertpapiere und Vermögensverwaltung, die von der Kommission mit der Analyse der Stärken und Schwächen der europäischen Rahmenbedingungen in den jeweiligen Sektoren beauftragt waren und im Juni 2004 ihre Abschlussberichte veröffentlicht haben. Des weiteren waren diese Gruppen übereinstimmend der Ansicht, dass durch den FSAP die faktische Marktintegration in der EU bereits zugenommen hat, dass neue legislative Maßnahmen nur punktuell und nach einer entsprechenden Kosten-/Nutzenanalyse erfolgen dürften und insbesondere steuerliche Harmonisierungsmaßnahmen noch ausstünden. Ferner sollen den beaufsichtigten Unternehmen keine neuen Kosten aufgebürdet werden.

Die FMA ist aufgrund ihrer Struktur für die Aufgaben aus der zunehmenden auch sektorübergreifenden Integration des Finanzmarktes gut gerüstet. In ihrer Arbeit stehen derzeit die oben beschriebenen Maßnahmen – konsequente und konvergente Umsetzung in nationales Recht, Konvergenz der Aufsichtspraxis und konsequente Durchsetzung sowie Überwachung – im Vordergrund. Angesichts der großen noch anstehenden Herausforderungen (unter anderem durch Basel II) und der großen Anzahl der in den letzten Jahren beschlossenen Maßnahmen sollten neue legislative Schritte tatsächlich nur wohlüberlegt und nach einer Kosten/Nutzenanalyse, wobei hier eine Quantifizierung zugegebener Maßen schwierig erscheint, erfolgen. Im Rahmen ihrer Möglichkeiten wird die FMA zum ambitionierten Ziel eines optimalen Binnenmarkes für Finanzdienstleistungen unter Berücksichtigung österreichischer Interessen das ihre beitragen.
Weitere Unterlagen zum Thema Aktionsplan können auf der Website der „Generaldirektion Markt“ der Europäischen Kommission unter http://europa.eu.int/comm/internal_market/de/finances/actionplan/index.htm gefunden werden.

Dr. Kurt Pribil ist Vorstand der Finanzmarktaufsichtsbehörde.
Mag. Stephan R. Karas ist Leiter der Abteilung „Internationale Angelegenheiten und Europäische Integration der FMA“.