Thema: Finanzmarktaufsicht

Wie sieht die Bankenaufsicht der Zukunft aus?

Mag. Michael Höllerer, Heft 7-8/2007

Während die österreichische Innenpolitik nunmehr seit Monaten in einer parteipolitisch gefärbten und dem Finanzplatz Österreich schädlichen Diskussion über die künftige Ausgestaltung der heimischen Finanzmarktaufsicht brütet, bekommt auf europäischer Ebene ein wesentlich tiefgreifenderes und die lokalen Bankenmärkte nachhaltig prägendes Konzept zunehmend Dynamik: die Entwicklung hin zu einer zentralen europäischen Aufsichtsbehörde. Der vorliegende Artikel soll einen Überblick über die diskutierten Aufsichtsmodelle geben.


Die rechtlichen Rahmenbedingungen für Kreditinstitute in der Europäischen Union sind durch unzählige Richtlinien und Rechtsakte der EU bereits seit längerer Zeit harmonisiert. Angetrieben von der Wunschvorstellung des unbegrenzten Wettbewerbs sowie motiviert durch plumpe protektionistische Maßnahmen einzelner Mitgliedsstaaten (z. B. Polen im Rahmen der UniCredito-Übernahme der HVB/BA CA) versucht die Europäische Kommission die völlige Gleichstellung der einzelnen nationalen Märkte zu erreichen. Handelt es sich im Lebensmittelbereich um die Regelung der Krümmung der Banane, wird im Finanzsektor etwa die völlige Vereinheitlichung des Retailmarktes durch die Europäische Union versucht.

Neben der Heranbildung europäischer Banken-„Champions“ (= lieber ein paar europäische Großbanken als Konkurrenz zu den amerikanischen Bankenriesen als unzählige „mittelgroße“ Banken) wird auch verstärkt über die institutionelle Ausgestaltung der europäischen Finanzmarktaufsichtsstruktur nachgedacht. In den Diskussionen lassen sich diesbezüglich im Wesentlichen drei Konzepte ableiten:

Consolidating Supervisor

Dieses Modell ist bereits heute im BWG umgesetzt und trägt einerseits der notwendigen Koordinierung zwischen Home (Aufsicht über Konzernspitze) und Host (Aufsicht über Tochterbanken) Supervisor einer Bank Rechnung, andererseits werden die nationalen Aufsichtsbehörden nicht wirklich in ihren Befugnissen eingeschränkt. Das wesentliche Merkmal sind die umfassenden Informationsverpflichtungen zwischen den einzelnen Behörden. Der FMA kommt diese Rolle beispielsweise gegenüber den zentral- und osteuropäischen Aufsichtsbehörden zu.

Lead Supervisor

Im Rahmen dieses Konzepts würden beim jeweiligen Heimatlandaufseher einer Bankengruppe wichtige Aufsichtskompetenzen über diese Gruppe liegen, die sich auch grenzüberschreitend unmittelbar durchsetzen lassen. In diesem Sinne könnten vor allem keine sich widersprechenden Entscheidungen von Behörden getroffen und Verfahren schnell und effizient durchgeführt werden. Dieses Konzept wird vor allem von den osteuropäischen Aufsichtsbehörden massiv abgelehnt, stehen doch zwischen 70 und 100 Prozent der lokalen Banken im Eigentum anderer EU-Banken.

 

Zentrale Aufsichtsbehörde

Die einschneidenste Strukturänderung würde jedoch die Errichtung einer zentralen europäischen Aufsichtsbehörde mit sich bringen, die zwar nicht zu einem Verschwinden der nationalen Aufsichten führen würde, aber mit einem realen Machtverlust derselben einhergeht. Eine derartige Behörde könnte je nach konkreter Ausgestaltung für grenzüberschreitende Sachverhalte und/oder etwa die Vorgabe von einheitlichen Prüf- und Meldestandards verantwortlich zeichnen, die nationalen Aufsichtsbehörden wären deren Ausführungs- bzw. Hilfsorgan. Die Aufsichtsstruktur wäre dann ähnlich dem Konzernaufbau einer Großbank.

Wie mit dem für Binnenmarkt und Wettbewerb zuständigen Generaldirektor Jörgen Holmquist ein hochrangiger Vertreter der Europäischen Kommission kürzlich treffend festgehalten hat, „wäre es ein voreiliger Schluss, dass eine Zentralisierung der Aufsichtszuständigkeit die einzig zwingende Konsequenz aus der Forderung nach kosteneffizienterer Aufsichtstätigkeit ist“. Eine Diskussion der institutionellen Ausgestaltung der Bankenaufsicht kann erst ein Schlusspunkt einer sicher (und hoffentlich) noch langen Entwicklung sein. Für die verfolgten Ziele der Finanzmarktstabilität und Effizienz der Aufsichtstätigkeit wurde erst jüngst eine Reihe von Gremien geschaffen, deren Aufgabe in der Herstellung möglichst großer Konvergenz unter den lokalen Behörden liegt.

So sehr auch das Bankgeschäft immer vernetzter und globaler agiert, bedarf es guter lokaler Kenntnisse der einzelnen Märkte seitens der Aufsichtsbehörden. Darüber hinaus kann bereits heute auf europäischer Ebene auf untragbare und tatsächlich mit dem Gemeinschaftsrecht nicht in Einklang stehende Praktiken reagiert werden, ohne nationale Besonderheiten außer Acht zu lassen. 

Zudem sind neben vielen faktischen Problemen (Finanzierung und Sitz einer derartigen Aufsicht, Zukunft der nationalen Aufseher, etc…) ganz wesentliche Bereiche nicht geklärt, die allerdings unbedingt mit einer zentralen EU-Aufsichtsbehörde einherzugehen haben:

Problem des „lender of last resort“

Ein wichtiges Argument der Befürworter einer möglichst konzentrierten Aufsichtsinstanz liegt im Erfordernis eines reibungslosen Krisenmanagements für übernationale Problemfälle. Diesem Argument kann grundsätzlich zugestimmt werden, jedoch bedarf es bei der Lösung derartiger Krisen nicht bloß einer Aufsicht, sondern auch der Einschaltung politischer Akteure auf nationaler Ebene. Eine Aufsichtsbehörde kann keinen Liquiditätsengpass verhindern, dafür müssen neben den Zentralbanken auch andere staatliche Einrichtungen zur Verfügung stehen.  
 
Wer letztlich in diesem Sinne für die Finanzmarktstabilität sorgt, hat sich etwa im letzten Jahr im Fall der BAWAG PSK gezeigt: es waren die (Geschäfts-)Banken, die durch ihren finanziellen Einsatz die Bank aufgefangen haben, sowie der Staat mit seiner Haftung.

Einlagensicherung

Europa weist aus gutem Grund traditionell Einlagensysteme auf, die sich vor allem in ihrer Finanzierung und ihrem Mitgliederkreis unterscheiden. Möchte man komplexe Auszahlungsmechanismen vermeiden, muss als logische Konsequenz neben einer zentralen Aufsicht auch eine zentrale Einlagensicherung stehen. Neben der offenkundigen Ungerechtigkeit aus Sicht des Wettbewerbs würde eine ex ante-Finanzierung dieser Einrichtung zur Anhäufung eines riesigen Fonds führen, ohne dass eine Verbesserung für den Konsumenten eintritt.

Neben den aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen ist natürlich auch auf die richtige zivil- und insolvenzrechtliche Begleitung Bedacht zu nehmen, erinnert sei an die unterschiedlichen Regelungen zur Amtshaftung für die Aufsicht innerhalb der Europäischen Union. Während in Österreich eine sehr weitgehende, über die klassischen Aufsichtsorgane hinausgehende Haftung besteht, kennen einige EU-Mitgliedsstaaten keinerlei Schadenersatz für Fehlleistungen der Aufsicht. 

In einem Europa, das sich der „Better Regulation“ verschrieben hat, sollte man von genossenschaftlichen Prinzipien lernen und im Sinne der Subsidiarität den lokalen Aufsichtsbehörden (freilich mit vermehrter Kooperation untereinander) weiterhin ihren Platz im Aufsichtsgefüge belassen.

Mag. Michael Höllerer ist Mitarbeiter der Raiffeisen Zentralbank Österreich AG, Abteilung Sektorbüro & Vorstandssekretariat