Thema: Finanzmarktaufsicht

Reform der Finanzmarktaufsicht - aus Sicht der FMA

Mag. Helmut Ettl
Dr. Kurt Pribil, Heft 6/2008

„Aufsicht neu“ – ein Schlagwort, das die letzten Monate durch die Medien geisterte. Doch die Aufsichtsreform zu Beginn des Jahres 2008 hat keinen Bruch bedeutet, sondern war ein Zeichen der Kontinuität eines integrierten, umfassenden Aufsichtsgedankens, für den die österreichische Finanzmarktaufsichtsbehörde („FMA“) steht. Die FMA bleibt die unabhängige, weisungsfreie und alleinige Allfinanz-Aufsichtsbehörde Österreichs und garantiert so weiterhin durch den international als „best-practice“ anerkannten integrierten Aufsichtsansatz ein „level-playing-field“ zwischen den verschiedenen Finanzbranchen.

Durch die Synergieeffekte einer integrierten Aufsicht werden Kostenersparnisse erzielt und der Know-How-Aufbau wird gestärkt. Die bereits bei Gründung der FMA im Jahr 2002 vorgesehene Evaluierung nach 5 Jahren bestätigte das Grundkonzept der FMA, wies aber auf vereinzelte Schwachstellen des Modells hin, die insbesondere auf Doppelgleisigkeiten und unklaren Schnittstellen zur Oesterreichischen Nationalbank („OeNB“) im Rahmen der Bankenaufsicht beruhten. 

Die Aufsichtsreform hatte sich das Ziel gesetzt, hier klare Verbesserungspotentiale zu entwickeln und hat dies auch erreicht: Es geht nicht um Fragen der Abgrenzung zwischen OeNB und FMA, sondern es geht um Fragen der bestmöglichen Kooperation und Koordination zwischen beiden Institutionen. Durch klar definierte Schnittstellen und die weitestgehende Beseitigung von Doppelgleisigkeiten entsteht eine klare Aufgabenzuteilung in der Bankenaufsicht, so dass die jeweiligen Stärken und Erfahrungen der Institutionen und ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter optimal eingesetzt und genutzt werden können. Gesetzliche Rahmenbedingungen müssen aber natürlich erst mit Leben erfüllt werden, um ihren Erfolg beurteilen zu können; wir sehen die Aufsichtsreform als Chance, durch eine noch engere Kooperation mit der OeNB das regulatorische System Österreichs noch weiter entwickeln und optimieren zu können. Doch was sind die der FMA zugewiesenen Aufgaben? 

Die FMA ist die zur alleinigen Durchführung der Bankenaufsicht, Versicherungsaufsicht, Wertpapieraufsicht und Pensionskassenaufsicht berufene weisungsfreie Behörde. Während im Bereich der Bankenaufsicht eine enge Kooperation mit der OeNB stattfindet, ist die FMA in den anderen Aufsichtsbereichen für die laufende wirtschaftliche Analyse, Vorortprüftätigkeit und die Ergreifung von behördlichen Maßnahmen bei Versicherungen, Pensionskassen, Betrieblichen Vorsorgekassen, Finanzkonglomeraten, Wertpapierfirmen, Wertpapierdienstleistungsunternehmen und Kapitalanlagegemeinschaften zuständig. 

Neuerungen im Aufsichtssystem hat die Aufsichtsreform besonders im Bereich der Bankenaufsicht gebracht. Das Aufsichtsregime in den anderen Bereichen hat sich weiterhin – auch nach Durchführung der Evaluierung 2007 – als geeignetes und am besten funktionierendes Modell erwiesen. Allerdings wurde im Rahmen der Evaluierung auch eine Stärkung der Wertpapieraufsicht beschlossen; dementsprechend hat die FMA ihren Mitarbeiterstab in diesem Bereich vergrößert und legt einen besonderen Fokus auf dieses Thema.

Im Bereich der Bankenaufsicht wurde die Zusammenarbeit mit der OeNB durch eine klare Aufgabenzuordnung eindeutig geregelt. Der FMA obliegt die alleinige Zuständigkeit für Konzessionswesen, Anzeigepflichten, Bewilligungsverfahren und jegliche Aufsichtsverfahren. Die Grundlage für die Durchführung von Aufsichtsverfahren ist die Auswertung der von der OeNB zur Verfügung gestellten Informationen aus Analyse- und Prüfungstätigkeit, die klare Aussagen zum behördlichen Handlungsbedarf enthalten müssen und von der FMA rechtlich gewürdigt werden. Alle wesentlichen Informationen stehen beiden Institutionen im Wege einer gemeinsamen Datenbank, die ihre Grundlage im Gesetz findet, zur Verfügung. Auch dies ist ein klares Zeichen für die verstärkte Kooperation und die partnerschaftliche Zusammenarbeit, zu der wir uns bekennen. Zuständigkeit der FMA bleibt auch die Entwicklung von Aufsichtsstandards, die Rechtsauslegung des Bankwesengesetzes und der Nebengesetze, die Mitwirkung an der bankaufsichtlichen Legistik und die internationale Kooperation mit anderen Aufsichtsbehörden. In diesem Zusammenhang sollte auch erwähnt werden, dass im Rahmen der Aufsichtsreform auch das regulatorische Umfeld verbessert werden konnte: Der Fit & Proper Test für den Aufsichtsratsvorsitzenden ebenso wie die Cooling-Off-Periode beim Wechsel vom Vorstand in den Aufsichtsrat passen die österreichischen Regelungen dem internationalen Standard im Bereich der „Corporate Governance“ an, was aus Sicht der FMA wesentlich und notwendig war. Auch das „Better-Supervision-Paket“, im Rahmen dessen der Einsatz von Staatskommissären optimiert und die Rollen von Interner Revision, Aufsichtsrat und Wirtschafts-/Bankprüfer klarer definiert sind, wurde von der FMA im Rahmen der „Strategischen Neudimensionierung“ und des Projekts „Better Regulation“ initiiert.

Strukturierter Dialog

Die Aufsichtsreform hat natürlich auch zu organisatorischen Veränderungen geführt, die derzeit noch im Aufbau sind. Es war erforderlich, dass im Rahmen der Reform auch die Rolle der FMA in der Aufsicht über den Nicht-Bankenbereich gestärkt wurde. Die personelle Aufstockung in den FMA-Bereichen „Aufsicht über Versicherungen und Pensionskassen“ bzw. „Wertpapieraufsicht“ erlaubte eine Erhöhung der Intensivierung der Vor-Ort-Prüfungen ebenso wie einen Ausbau der Stress-Tests und damit die Umsetzung von Empfehlungen des Rechnungshofs, aber auch des Internationalen Währungsfonds. Im Bankenbereich wird die neue Systematik einen engeren Kontakt zwischen Aufsicht und Kreditinstituten ermöglichen. Die FMA wird sich bei ihrer behördlichen Tätigkeit auf verschiedene Informationsquellen stützen, die von Meldedaten, Wirtschaftsprüfberichten, AzP, Analyseergebnissen bis hin zu Vor-Ort-Prüfungsberichten reichen. 

Zentrales Element wird aber der Strukturierte Dialog sein, der uns beiden ein besonderes Anliegen ist: Die Tiefe und Intensität der Kommunikation mit den beaufsichtigten Kreditinstituten wird unter Beachtung des Grundsatzes der Proportionalität klar und transparent gestaltet. Die Kommunikation soll dabei unterschiedliche Themen betreffen, weshalb zukünftig Gespräche mit Wirtschaftsprüfern und Risikomanagern, Managementgespräche und CEE-Gespräche stattfinden werden. Gerade in diesem Zusammenhang ist es uns aber wichtig zu betonen, dass abhängig vom Einzelfall des jeweiligen Kreditinstitutes das Prinzip der Proportionalität ebenso wie der risikobasierte Ansatz berücksichtigt werden, sodass es nicht zu einer Überforderung der einzelnen Institute durch einen zu regen Informationsaustausch kommt. Mit den dezentralen Sektoren ist die Kommunikation daher in erster Linie über die Sektoreinrichtungen geplant, um dem Gedanken der Proportionalität gerecht zu werden.
Teil des strukturierten Dialoges ist auch die eindeutige Definition von Ansprechpartnern bei allen beteiligten Parteien: In der FMA und OeNB wurden „Single-Points-of-Contact“ (SPOC) definiert, die zur notwendigen Kontinuität und Wissensbewahrung beitragen werden: Darunter sind Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu verstehen, die einer Bank bzw. einem Sektor als Ansprechpersonen für alle Anfragen zur Verfügung stehen. Doch auch auf Seite der Banken und Revisionsverbände müssen Kontaktpersonen („Regulatory Relations – RR“) benannt werden, mit denen die SPOCs in laufendem Dialog stehen. Wir sind uns sicher, dass diese klar definierte Kommunikationsschiene zu einem noch besseren gegenseitigen Verständnis zwischen Aufsicht und beaufsichtigten Unternehmen beitragen wird. Zugleich sind die SPOCs auch ein wesentliches Element der Zusammenarbeit zwischen OeNB und FMA, das sicherstellen wird, dass ein Informationsgleichgewicht zwischen beiden Institutionen besteht. Ergänzend dazu dient das „Einzelbankforum“ (EBF) als institutionalisierte einzelinstitutsbezogene Plattform zwischen OeNB und FMA. Die enge Abstimmung beider Institutionen und die geplante Spiegelorganisation, geprägt insbesondere durch die SPOCs, wird sicherstellen, dass Doppelgleisigkeiten und Überschneidungen der Tätigkeitsbereiche kontinuierlich beseitigt werden und stattdessen eine effiziente Kooperation und ergänzende Profile etabliert sind. 

Wie wird sich der Kontakt der beaufsichtigten Unternehmen mit FMA und OeNB in Zukunft gestalten? Im Bereich der Vorortprüfungen wird von der FMA in Abstimmung mit der OeNB das Prüfprogramm für das jeweilige Kalenderjahr erstellt; dieses wird bei nicht systemrelevanten Instituten eine angemessene – d. h. gegenüber systemrelevanten Kreditinstituten abgeschwächte – Prüffrequenz und auch die Möglichkeit zu differenzierteren themenmäßigen Prüfungsschwerpunkten vorsehen. Ein besonderes Anliegen ist es uns, im Sinne der Sicherstellung der Stabilität des österreichischen Finanzmarktes die Prüffrequenz und -intensität insgesamt zu erhöhen, hierbei aber auch einen besonderen Fokus auf Follow-Up-Prüfungen zu legen. Auf Basis des Prüfauftrags der FMA führt die OeNB die Vor-Ort-Prüfung (bzw. auch die Begutachtung von Modellen) durch und erstellt den Prüfbericht, der zusammen mit sonstigen Analyseerkenntnissen in die gemeinsame Datenbank eingestellt wird. Bei Bedarf für behördliches Handeln erfolgt allerdings eine sofortige Information der FMA, welche die behördliche Beurteilung der Prüf- und Analyseergebnisse vornimmt. Aus makroökonomischen Gründen (z. B. bei Gefährdung der Finanzmarktstabilität) kann die OeNB auch aus eigener Initiative eine Prüfung einleiten – hier wird aber sicherzustellen sein, dass eine Abstimmung und Anpassung an den bestehenden Prüfplan erfolgt. Neben den Vorortprüfungen sind insbesondere auch die verschiedenen Formen des bereits erwähnten Strukturierten Dialogs (Managementgespräche, CEE-Gespräche etc.) wichtige Kommunikationskanäle.

Doch Kommunikation kann keine Einbahnschiene sein: Durch die Etablierung der „Single-Points-of-Contacts“ (SPOCs) konnten wir hier klare Ansprechpartner für alle Institute benennen, was den Zugang für die beaufsichtigten Institute in Zukunft erleichtern wird. Bei Anfragen zu Rechtsauslegungen, im Rahmen von Bewilligungsverfahren etc. ist auch weiterhin die FMA zuständige Behörde. Um eine zeitnahe Bearbeitung garantieren zu können, ist es zu empfehlen, sich mit schriftlichen Anfragen an den jeweiligen SPOC in der FMA zu wenden.

Gutes Zeugnis vom IWF

Abschließend möchten wir nochmals auf die Ergebnisse der Follow-Up-Prüfung des Internationalen Währungsfonds zum Financial Sector Assessment Programm zu sprechen kommen: Dort wird dem System der Aufsicht ein gutes Zeugnis ausgestellt und die Weiterentwicklung der Aufsichtsinstrumente gelobt. Ebenso wie wir beide sieht auch der IWF die Aufsichtsreform als Chance für eine weitere Verbesserung der österreichischen Bankenaufsicht – ausgehend von einem bereits sehr hohen Niveau. Diese Chance zu nutzen, ist eine spannende Aufgabe, der wir uns – ebenso wie alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der FMA – mit Freude stellen, um die vom Gesetzgeber geforderte Rolle als „schlagkräftige und effiziente Finanzmarktaufsicht“ auch weiterhin auszufüllen.

Dr. Kurt Pribil und Mag. Helmut Ettl sind Vorstandsdirektoren der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA).