Thema: Finanzmarktaufsicht

Reform der Finanzmarktaufsicht - aus Sicht der OeNB

Mag. Andreas Ittner, Heft 6/2008

Die mit 1. Jänner 2008 in Kraft getretene Reform der Aufsicht über den österreichischen Finanzplatz behält in organisatorischer Hinsicht das bisherige duale Aufsichtssystem – bestehend aus der FMA als integrierte und unabhängige Allfinanzaufsichtsbehörde und der OeNB als in die Bankenaufsicht involvierte Institution – bei. Gleichzeitig werden jedoch mikro- und makroprudentielle Bankenaufsicht noch stärker verschränkt, sodass es zu einer Verschiebung von Aufsichtskompetenzen hin zur OeNB und damit im Ergebnis zu einer neuen Form der Zusammenarbeit kommt.

Ebenso wie Kreditinstitute ihre Geschäftstätigkeit unter Berücksichtigung von Marktentwicklungen immer wieder neu ausrichten müssen und die regulatorischen Bestimmungen im Hinblick auf eingetretene Entwicklungen regelmäßiger Evaluierungen bedürfen, sind auch hinsichtlich der Aufsichtsorganisation Erfahrungswerte aus der aufsichtlichen Praxis und geänderte Rahmenbedingungen zu berücksichtigen. In einem wichtigen und für den österreichischen Finanzplatz richtungsweisenden Schritt wurde daher bereits 2001/2002 die traditionell im Bundesministerium für Finanzen angesiedelte Bankenaufsicht (ebenso wie die Versicherungsaufsicht) entsprechend international entwickelter Standards einer operativ unabhängigen Behörde übertragen, der damals neu gegründeten Allfinanzaufsicht FMA. Gleichzeitig wurde die Einbindung der OeNB in die Bankenaufsicht gestärkt, indem insbesondere die verpflichtende Beauftragung der OeNB mit Vorort-Prüfungen im Bereich des Markt- und Kreditrisikos gesetzlich verankert wurde, um die aufgebaute Expertise und Synergien zu nutzen. 

In den folgenden Jahren zeigte sich je-doch, dass das neue Modell – ungeachtet der erzielten Verbesserungen – auch einige inhärente Schwächen aufweist, die sich trotz aller Kooperationsbemühungen nicht gänzlich beseitigen lassen. Dies betrifft etwa im Prüfungs- und Analysebereich aufgetretene Doppelgleisigkeiten sowie sichtbar gewordene Graubereiche in der Verantwortungsabgrenzung. Zudem wurde deutlich, dass die Verbindung von Einzelinstitutsperspektive und Systemperspektive vor dem Hintergrund des substantiellen Exposures der österreichischen Kreditinstitute in Zentral-, Ost- und Südosteuropa gerade für den österreichischen Finanzplatz von zunehmender Relevanz ist und – unter Nutzung von Synergieeffekten – zweckentsprechender Weise auch in der Aufsichtsorganisation verstärkt abgebildet werden sollte.
Im Anfang 2007 beschlossenen Programm der österreichischen Bundesregierung für die neue Legislaturperiode wurde daher neuerlich eine Evaluierung der Finanzmarktaufsicht mit dem Ziel angekündigt, „die Finanzmarktaufsicht schlagkräftiger und effizienter zu gestalten und dabei Doppelgleisigkeiten und Schnittstellenprobleme zu vermeiden“. Nach einem umfassenden Diskussionsprozess wurde bereits Anfang November 2007 eine Regierungsvorlage zur Reform der Finanzmarktaufsicht vorgelegt, in die u. a. die Erkenntnisse des sog. Banken-Untersuchungsausschusses und die Anregungen des Mitte des Jahres veröffentlichten Rechnungshofberichtes über die Prüfung der FMA und der Aufsichtsagenden von OeNB und BMF eingeflossen sind. So sprach sich der Rechnungshof beispielsweise für eine organisatorische Zusammenlegung der bankaufsichtlichen Bereiche der beiden Institutionen aus, wobei er – was auch in der Regierungsvorlage berücksichtigt wurde – insbesondere die Zusammenlegung der Zuständigkeiten für Vorort-Prüfungen und die Konzentration der bankaufsichtlichen Analyse in einer Institution empfahl. Nach rascher Beschlussfassung der Reform durch den Gesetzgeber im Dezember 2007 konnte diese schließlich mit 1. Jänner 2008 in Kraft treten. 

Im Wesentlichen beruht die „Bankenaufsicht neu“ auf einer Trennung zwischen der Funktion des „Fact-findings“ – also der gesamthaften Risikobeurteilung – einerseits und dem sog. „Decisiontaking“ andererseits. Konkret bedeutet dies, dass die Behördenfunktion im Bereich der Bankenaufsicht weiterhin bei der FMA als unabhängige und weisungsfreie Allfinanzaufsicht angesiedelt ist, während gleichzeitig die OeNB die Zuständigkeit für sämtliche Vorort-Prüfungen und die gesamte Einzelbankanalyse erhalten hat. Ergänzend ist nunmehr in allen Verfahren zur Bewilligung von Risikomanagementmodellen eine Gutachterrolle der OeNB vorgesehen, und auch im Zuge von Konzessionserteilungen sowie Verschmelzungen bzw. Spaltungen hat sich die OeNB mit der wirtschaftlichen Bewertung von Geschäftsmodellen zu befassen. Verbunden mit diesem Fact-finding-Auftrag der OeNB ist die Verpflichtung, der FMA alle Analyseergebnisse und relevanten Informationen zur Verfügung zu stellen und diese unverzüglich zu informieren, wenn eine wesentliche Veränderung der Risikolage besteht oder ein Verdacht auf Verletzung von bankaufsichtsrechtlichen Bestimmungen vorliegt; auf Ersuchen der FMA müssen zudem zusätzlich bestimmte Einzelbankanalysen erstellt bzw. weitere Erläuterungen zu den Analyseergebnissen gegeben werden. 

Weiters wird seitens der OeNB nunmehr eine gemeinsame Datenbank betrieben, in die Meldedaten, relevante Informationen der FMA aus ihrer bankaufsichtlichen Tätigkeit sowie Analysedaten und -ergebnisse der OeNB einzustellen sind. Auf diese Weise soll ein gemeinsames und hohes Informationsniveau sichergestellt werden, was für eine reibungslos funktionierende Schnittstelle zwischen Prüfungs- und Analyseergebnissen einerseits und behördlichen Entscheidungen andererseits unabdingbar ist. Korrespondierend zu diesen Regelungen hat sich die FMA im Sinne eines effizienten Aufsichtsablaufes so weit als möglich auf die Prüfungen, Gutachten und Analysen der OeNB sowie die in die Datenbank eingestellten Daten zu stützen und kann sich auf deren Richtigkeit und Vollständigkeit verlassen, es sei denn, sie hat diesbezüglich begründete Zweifel. Im Außenverhältnis wird der neuen Aufgabenverteilung schließlich dahingehend Rechnung getragen, als der – aus verfassungsrechtlichen Gründen seitens des Bundesministers für Finanzen vorzunehmende – Abschluss von Memoranda of Understanding nunmehr auf Basis eines gemeinsamen Vorschlags von FMA und OeNB erfolgt. Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass es durch die Reform zu einer klareren Kompetenzverteilung kommt, bei der sich jede Institution verstärkt auf ihre Kernaufgaben konzentrieren kann und die zudem eine verstärkte Hebung von Synergien ermöglicht. 

Ergänzend zur eigentlichen Reform der Bankenaufsicht wurde noch eine weitere wesentliche Verbesserung durch die Finanzmarktaufsichtsreform erreicht. Wie jede Zentralbank hat sich die OeNB schon bisher mit Finanzmarktstabilitätsfragen befasst, und dieser Auftrag ist auch im EG-Vertrag verankert. Nunmehr wurde diese wichtige Funktion für den Finanzplatz aber auch durch den österr. Gesetzgeber explizit anerkannt, indem er der OeNB aufgetragen hat, auf Basis erweiterter Datenzugangsrechte (z. B. im Versicherungsbereich) alle jene Umstände zu beobachten, die für die Sicherung der Finanzmarktstabilität in Österreich von Bedeutung sind. Damit wurden auch bereits erste Lehren aus der US-Subprime-Krise gezogen, in der deutlich wurde, wie eng die Entwicklung von Märkten und die Risikolage von Einzelinstituten zusammen hängen und in welchem Ausmaß Risiken durch komplexe Finanzprodukte transferiert werden. Mit diesem erweiterten und „integrierten“ Stabilitätsauftrag ist die Verpflichtung der OeNB verbunden, Feststellungen grundsätzlicher Art oder besonderer Bedeutung dem BMF und der FMA mitzuteilen; auf Verlangen hat sie auch die erforderlich erscheinenden sachlichen Aufklärungen zu geben und Unterlagen zur Verfügung zu stellen sowie Gutachten zu erstatten.

Zur Umsetzung der Reform in die Aufsichtspraxis wurde bereits parallel zum parlamentarischen Prozess gemeinsam mit der FMA ein Projekt initiiert, das eine optimale Implementierung der neuen Aufgabenverteilung sowie der damit verbundenen Prozesse und Ressourcenimplikationen zum Ziel hat. Daher war es auch möglich, trotz äußerst geringer Vorlaufzeit mit
1. Jänner 2008 entsprechend der neuen Aufgabenverteilung in „Echtbetrieb“ zu gehen. Auch Schnittstellen und Prozesse sind mittlerweile weitgehend definiert und vielfach bereits im Praxistest. 

In einigen Bereichen kommt es im Rahmen des Implementierungsprozesses zu grundlegenden inhaltlichen Änderungen. So wird etwa der Analyseprozess inhaltlich gesamthaft neu aufgesetzt, wobei Umfang und Intensität der Analysen verstärkt nach dem Proportionalitätsgrundsatz ausgerichtet werden. Jedes Institut wird danach künftig anhand von Modellanwendungen einer Basisanalyse unterzogen, bei Bedarf werden darauf aufbauend noch tiefer gehende Detailanalysen durchgeführt. Systematisch integriert werden in den Analyseprozess zudem die Erkenntnisse aus Vorort-Prüfungen und Drittinformationen (z. B. aus der Anlage zum Prüfbericht). Gerade die Verzahnung von Analyse- und Prüfungsergebnissen ist für eine effektive und effiziente operative Aufsichtstätigkeit essentiell. Daher wurden etwa in Bezug auf die Analyse- und Prüfungsinhalte deckungsgleiche Analyse-/Prüfungsmodule entwickelt, auf denen basierend künftig die Risiken einer Bank beurteilt werden sollen. Umgekehrt fließen die Ergebnisse der Analysen ihrerseits auch wieder in die jährliche Prüfplanung ein, sodass hier eine effektive Rückkoppelung besteht.

Verbesserung der Kommunikation

Im Zuge des Umsetzungsprozesses werden zudem auch Vorkehrungen getroffen, um die einzige verbleibende Schnittstelle zwischen OeNB und FMA, und zwar zwischen Risikoeinschätzung (OeNB) einerseits und Behördenfunktion (FMA) andererseits aktiv zu managen – was übrigens auch bei Ansiedelung beider Funktionen unter einem Dach erforderlich wäre. Daher gibt es künftig in FMA und OeNB jeweils pro Bank bzw. Sektor konkrete Ansprechpartner – sog. „Single Points of Contacts“ oder kurz „SPOCs“ –, die in der täglichen Aufsichtspraxis eine effiziente Zusammenarbeit gewährleisten sollen. Darüber hinaus wurde ein sog. Einzelbankforum als neues gemeinsames Gremium für Einzelbankfragen eingerichtet, das einer optimalen Aufbereitung von behördlichen Entscheidungen unter Berücksichtigung aller relevanten Informationen dient, die jeweiligen Verantwortungsbereiche von FMA und OeNB jedoch unberührt lässt.

Die Erreichung einer internationaler Best Practice entsprechenden intensiven Verschränkung („better marriage“) von Einzelbank- und Finanzmarktstabilitätsanalyse stellt ebenfalls eine wichtige Zielsetzung dar. So wird der erweiterte Finanzmarktstabilitätsauftrag unter spezifischen Schwerpunktsetzungen auf Themen wie „CESEE Risk Assessment“, Risikotransfer und Liquidität umgesetzt werden – also Bereiche, die auch für die Einzelbankaufsicht von großer Relevanz sind. Durch Feedbackschleifen – auch zu den ausländischen, insbesondere zentral- und osteuropäischen Zentralbanken bzw. Aufsehern – und wechselseitige Inputs soll sichergestellt werden, dass die Erkenntnisse aus der Finanzmarktstabilität auch in die Einzelbankanalyse einfließen.

Da die durch die Reform indizierten Veränderungen während des laufenden Aufsichtsbetriebs implementiert werden müssen und der erforderliche Ressourcenaufbau naturgemäß einer gewissen Zeit bedarf, wird das volle Potenzial der Reform erst nach und nach voll zum Tragen kommen. Im Ergebnis sollte jedoch ein effizienter und effektiver Aufsichtsprozess erreicht werden, der von einem verstärkten Zusammenwachsen von FMA und OeNB geprägt ist. Auch wenn künftig weiterhin formell zwei Institutionen bestehen, die sich die Aufgabe der Bankenaufsicht teilen, so soll es für die Banken materiell nur noch einen einzigen, gesamtheitlichen Aufsichtsprozess unter gestärkter gemeinsamer Verantwortung geben!

Mag. Andreas Ittner ist Direktor der Hauptabteilung Finanzmarktstabilität und Bankenprüfung in der Oesterreichischen Nationalbank. Mit 1. September 2008 zieht er ins OeNB-Direktorium ein.