Thema: Finanzmarktaufsicht

Auf dem Weg zu einer Neuordnung der Finanzmärkte

Dr. Andreas Pangl, Heft 4/2009

Die Krise hat mehrfach Schwachstellen bei der Beaufsichtigung der Finanzmärkte aufgezeigt. Daher wurde im Oktober 2008 eine Expertengruppe unter der Führung des ehemaligen französischen Notenbankchefs Jacques de Larosière von der EU-Kommission mit der Ausarbeitung von Empfehlungen zur Verbesserung der Aufsichtsstruktur beauftragt. Die Ergebnisse liegen nun vor und stellen eine entscheidende Weichenstellung für die weitere Reform der Finanzmärkte dar. Außerdem hat das EU-Parlament zuletzt einige Änderungen in der Basel II-Richtlinie beschlossen.

Der Bericht der de Larosière-Gruppe war in Finanzkreisen mit Spannung erwartet worden. Im Zentrum des Interesses stand die Frage, wie künftig die Bankenaufsicht organisiert werden soll. Denn viele sehen im verspäteten und unkoordinierten Vorgehen von Politik und Aufsichtsbehörden eine der wesentlichen Ursachen für das Ausbreiten der Krise in Europa. 

Daher war vor allem von den international tätigen Banken eine zentrale Aufsichtsbehörde mit grenzüberschreitender Kompetenz gefordert worden. Eine solche „Super-Aufsichtsbehörde“ könnte schneller auf das Entstehen von makroökonomischen Blasen reagieren und wäre auch der Garant für eine einheitliche Auslegung der Aufsichtsregeln in allen EU-Mitgliedstaaten. Dagegen stehen freilich die Interessen der vielen Regionalbanken, die befürchten, von einer zentralen Aufsichtsbehörde mit den Regeln für Großbanken gemessen zu werden. Manchen klingt ja noch bedrohlich der denkwürdige Sager von Binnenmarkt-Kommissar McCreevy im Ohr, der sich lieber „drei Banken aus der Champions League wünscht als 25 nationale Champions“. 

Hinzu kommt, dass viele Regierungen die Beaufsichtigung ihres heimischen Finanzmarktes nicht gerne aus der Hand geben, zumal sie für eine Sanierung von Banken in ihrem Land eigene Steuergelder verwenden müssten. Auch wäre der Aufbau einer zentralen Aufsicht mit hohem finanziellen Aufwand verbunden und sicherlich nicht in der nötigen Eile umsetzbar. 

Ebenso mit Spannung wurde erwartet, welche Ursachen für die Krise im Bericht genannt werden, denn nach diesem Befund richten sich dann natürlich die weiteren Maßnahmen. Man darf in diesem Zusammenhang nicht vergessen, dass der de Larosière-Bericht die Vorgabe der EU-Staaten für ihre Linie beim G 20-Gipfel Anfang April in London ist. Dementsprechend heftig wurde um die Positionen lobbyiert. Auch wir von der Vereinigung der Europäischen Genossenschaftsbanken (EACB) hatten natürlich ein Positionspapier erstellt, in dem ein dezentraler Ansatz mit einer verstärkten Zusammenarbeit der vorhandenen nationalen Aufsichtsbehörden gefordert und vor einem „Regulierungsaktionismus“ gewarnt wurde. 

Der Bericht wurde schließlich am 25. Februar präsentiert und zählt überraschend schonungslos die Ursachen der Krise auf. Da fehlen kritische Worte zur Niedrigzinspolitik der Fed ebenso wenig wie der Hinweis auf die Problematik von undurchsichtigen Hebelprodukten der Investmentbanken. Auch die fragwürdige Rolle der Ratingagenturen, die Intransparenz bei Verbriefungen und die nur auf Kurzfristigkeit ausgelegten Bonus-Systeme in manchen Bereichen der Finanzbranche werden angeführt. Dass die Krise dann durch prozyklische Effekte in Basel II und IFRS beschleunigt wurde, kann heute ebenfalls niemand mehr leugnen. Dieser Mix an Ursachen traf nach Meinung der de Larosière-Gruppe fatalerweise auf Aufsichtsbehörden, die auf derartig dramatische und globale Entwicklungen zu wenig vorbereitet waren. Dieses ungenügende Krisenmanagement ist der Ausgangspunkt für die 30 Empfehlungen des Berichtes.

30 Empfehlungen zur Stärkung des Finanzmarktes

Im Zentrum der Empfehlungen steht die Einrichtung eines „Europäischen Rates für Systemrisken“ (ESRC), der die makroökonomischen Entwicklungen auf den Märkten beobachten und erforderlichenfalls gemeinsam mit dem IWF die notwendigen Maßnahmen ausarbeiten soll. Die Aufsicht über die einzelnen Banken kann bei den nationalen Behörden verbleiben, wobei für international tätige Banken sogenannte „Colleges“ mit den betroffenen nationalen Aufsichten (unter Leitung der Aufsicht des Heimatlandes) gebildet werden. Bei Meinungsverschiedenheiten liegt die Letztentscheidung bei den bisherigen „Level 3 Committees“ der Banken-, Wertpapier- und Versicherungsaufseher (CEBS, CESR und CEIOPS). 

Vielfach wurde der Bericht in der Presse als „zu wenig mutig“ bezeichnet, weil er keine zentrale „Super-Aufsicht“ vorsieht. Insbesondere in Deutschland hatte man sich eine stärkere Rolle der EZB gewünscht. Die Gruppe anerkennt zwar die Vorteile einer zentralen Aufsichtsbehörde, empfiehlt aber letztlich die Einrichtung eines dezentralen Netzwerkes der nationalen Aufsichten. Aus unserer Sicht kann man mit dem Ergebnis jedenfalls zufrieden sein. Der Bericht verfolgt einen pragmatischen Ansatz und setzt endlich dort an, wo das (systemisch relevante) Risiko tatsächlich entsteht. Künftig soll jeder Bereich der Finanzwirtschaft einer adäquaten Aufsicht unterliegen. Durchaus bemerkenswert sind deshalb auch die kritischen Anmerkungen des Berichtes zu supranationalen Großbanken, die nur schwer geprüft werden können, deren Entwicklung aber große Auswirkungen auf ganze Volkswirtschaften hat.

Kritik an den Empfehlungen

Dennoch bleiben einige kritische Punkte anzumerken:
– Erfreulich ist die Feststellung, dass die prozyklischen Effekte in Basel II und IFRS reduziert werden müssen. Doch dies sollte nicht über den Aufbau von zusätzlichen Eigenkapital-Puffern erfolgen. Damit würden sich die Kreditkosten jedenfalls verteuern und die Möglichkeit der Banken zur Kreditvergabe würde eingeschränkt. Außerdem können diese Puffer erst wieder in guten Zeiten aufgebaut werden, was natürlich gegen die jetzt zu spürende Krisenverschärfung überhaupt nichts hilft. 

– Obwohl auf Kurzfristigkeit ausgelegte Bonus-Systeme sicherlich zur Entstehung von Blasen beigetragen haben, darf nicht generell über eine Regulierung in (privatrechtliche) Entlohnungsfragen eingegriffen werden. Festzuhalten ist auch, dass die kolportierten „Super-Gagen“ weitgehend nur in den USA gezahlt werden (aber der Neidkomplex offenbar in Europa weitaus größer ist). 

– Eine Harmonisierung der Einlagensicherungssysteme darf keinesfalls zu einer Unzulässigkeit von sektoralen Schutzeinrichtungen führen, die privatrechtlich einen über die Richtlinie hinausgehenden Einlagenschutz für die Kunden bieten. Jedenfalls sind die unterschiedlichen Strukturen in den einzelnen Bankensektoren zu berücksichtigen. 

– Die Analysefähigkeit des European Systemic Risk Council (ESRC) könnte durch die Beiziehung von Ökonomen und Marktteilnehmern wesentlich gestärkt werden. Generell ist anzumerken, dass die Erhöhung der Zahl der Gremien sicherlich nicht zur Steigerung der Effizienz beiträgt. 

– Der Einsatz von Colleges statt einer zentralen Aufsichtsbehörde ist jedenfalls zu begrüßen. Die Übertragung von Letztentscheidungen an die Level 3 Komitees ist zwar ein pragmatischer Ansatz, doch haben sich diese Komitees bisher nicht durch besondere Effizienz ausgezeichnet. 

– Einer (grundsätzlich sinnvollen) Stärkung des IWF kann nur zugestimmt werden, wenn die Entscheidungsstrukturen im IWF weniger US-lastig werden. Ebenso ist erneut auf die unglaubliche Resistenz des IAS-Board gegenüber Wünschen der Praxis und Aufträgen der Kommission hinzuweisen.

Änderung der Basel II-Richtlinie

Daneben hat das EU-Parlament (unter dem Berichterstatter O. Karas) im letzten Monat mehrere Vorschläge der Kommission zur Überarbeitung der Basel II-Richtlinie beschlossen. Diese enthalten eine in Expertenkreisen heftig diskutierte Beschränkung des Interbankgeschäftes. Künftig wird auch zwischen Banken die Begrenzung von Großveranlagungen mit 25 % des Eigenkapitals gelten. Die Kommission möchte damit einen Domino-Effekt verhindern und die vorhandene Liquidität auf mehr Banken aufteilen. Innerhalb von Konzernen und dezentralen Sektoren wird es jedoch Ausnahmen geben. 

Zudem wurden einheitliche Regelungen für Verbriefungen beschlossen. Hier wird es mehr Transparenz geben und derjenige, der das Forderungspaket schnürt und weiterverkauft, muss einen Anteil von 5 % der Risken im eigenen Portfolio behalten. Für die ebenfalls ins Gerede gekommenen CDS (Versicherungen auf den Kreditausfall) ist eine zentrale Abwicklungsbörse geplant, die für Seriosität garantieren soll. Und auch beim Hybridkapital will man durch einheitliche Definitionen die Möglichkeit der Arbitrage verringern. Daneben gibt es für Ratingagenturen (längst überfällige) Vorschläge zur Verbesserung der Transparenz und Vermeidung von Interessenkonflikten.
Noch keine Lösung enthält die Basel II-Änderung allerdings gegen die krisenverschärfenden Effekte in der Rechnungslegung und den Eigenkapitalbestimmungen. Das Problem ist zwar erkannt, aber die Systembewahrer und Bedenkenträger sträuben sich weiterhin vehement gegen jeden raschen Eingriff in „ihre“ Systeme. 

Man fragt sich schon, was noch passieren muss, damit endlich was geschieht. Der Abschlusssatz des de Larosière-Berichtes macht der Politik jedenfalls gehörig Druck: „Work must begin immediately!“


 Der Bericht „High-Level Group on Financial Supervision in the EU“ ist auf http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf verfügbar.