Thema: Finanzmarktaufsicht

Die neue europäische Aufsichtsstruktur und ihre Auswirkungen auf Österreich

Vorstandsdirektor Mag. Helmut Ettl, Heft 3/2010

ettl Nach den Erfahrungen mit der Finanzkrise wird in den kommenden Jahren die Prävention und Früherkennung ähnlicher Krisen in den Vordergrund treten. Kreditinstitute werden künftig strengere Vorschriften in Hinblick auf ihre Kapitalausstattung erfüllen müssen. Neben der Einzelaufsicht wird auch die Systemaufsicht eine bedeutende Rolle bei der Früherkennung von Gefahrenpotenzialen für die Finanzmarktstabilität spielen. Die stark grenzüberschreitende Geschäftstätigkeit von großen Kreditinstitutsgruppen bedarf außerdem einer stärkeren Kooperation und Koordination der involvierten Aufsichtsbehörden.

Gerade in Europa hemmen die unterschiedlichen Aufsichtsregelungen der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten und das Fehlen eines EU-weit einheitlichen Rechtsrahmens für Finanzdienstleistungen eine umsichtige Aufsichtstätigkeit. Der engen Verflechtung von großen Kreditinstitutsgruppen am europäischen Binnenmarkt muss mit einer Wahrnehmung von aufsichtsrechtlichen Handlungen auch auf europäischer Ebene begegnet werden. Die Finanzkrise hat zudem für Europa deutlich gemacht, dass neben der Einzelaufsicht auch der Systemaufsicht eine bedeutende Rolle bei der Bekämpfung von Stabilitätsbedrohungen zukommen muss.

Das europäische Reformvorhaben

In Reaktion auf die Finanzkrise hat sich die Europäische Kommission daher zu einer Reform der gesamteuropäischen Aufsichtsstruktur entschlossen. Die neue europäische Aufsichtsarchitektur, die mit 1. Jänner 2011 in Kraft treten soll, verfolgt einen dualen Ansatz: Die Bewertung von Gefahrenpotenzialen für die gesamteuropäische Finanzmarktstabilität und die Früherkennung von Systemrisiken obliegt dem neuen Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB). Er wird gegenüber den nationalen Aufsichtsbehörden unverbindliche Empfehlungen zur Ergreifung von Maßnahmen abgeben können. 

Ergänzend zu dieser Systemaufsicht wird ein Zusammenspiel von nationalen und europäischen Aufsichtsbehörden der mikroprudentiellen Aufsicht nachkommen. Das Europäische System für die Finanzaufsicht (ESFS) wird den Austausch zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden untereinander sowie mit den ebenfalls neuen Europäischen Aufsichtsbehörden (ESAs) und dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken koordinieren. 

Ferner plant die Europäische Kommission, das Manko des fehlenden EU-Regelwerkes im Finanzdienstleistungsbereich zu beseitigen und einen einheitlichen Bestand an zentralen EU-Rechtsvorschriften („Single rule book“) auszuarbeiten. 

Komplettiert wird die europäische Aufsichtsreform durch die neuen Europäischen Aufsichtsbehörden. Die derzeit auf europäischer Ebene existierenden Ausschüsse der nationalen Aufseher, die sogenannten Level-3-Komittees, werden zu Europäischen Aufsichtsbehörden mit eigener Rechtspersönlichkeit aufgewertet. Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) und die Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA) übernehmen nicht nur vollständig die bisherigen Angelegenheiten der Level-3-Komittees, sondern bekommen darüber hinaus einige weitere Aufgaben und Befugnisse übertragen.

Die neuen Europäischen Aufsichtsbehörden

Auftrag der Europäischen Aufsichtsbehörden ist es, eine effiziente und europaweit gleichförmige Regulierung und Beaufsichtigung der Finanzmärkte in Europa zu forcieren. Dabei sollen sie gewährleisten, dass die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben im Finanzdienstleistungsbereich von den einzelnen Mitgliedstaaten kohärent und zeitnah umgesetzt werden. Die laufende Beaufsichtigung der einzelnen Finanzinstitute selbst verbleibt dabei nach wie vor bei den nationalen Aufsichtsbehörden der EU-Mitgliedstaaten. Der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde wird allerdings die alleinige Aufsicht über Ratingagenturen und deren Zulassung in Europa zukommen.

Um ihre Aufgaben entsprechend erfüllen zu können, werden die Europäischen Aufsichtsbehörden mit einer Reihe von Instrumenten ausgestattet:

• Im Rahmen ihres Auftrags zur Krisenprävention werden die Europäischen Aufsichtsbehörden potentielle Risiken und Schwächen in ihren Aufsichtsbereichen verfolgen und notfalls den Rat, die Kommission und den Ausschuss für Systemrisiken über relevante Entwicklungen informieren. Dazu dient auch die Koordinierung von EU-weiten Stress Tests sowie die Aussprache verbindlicher Empfehlungen zur Ergreifung von Maßnahmen an die nationalen Aufseher. Bedeutsame Informationen, speziell die Tätigkeit grenzüberschreitend tätiger Finanzinstitutsgruppen betreffend, werden in einer zentralen europäischen Datenbank gesammelt.

• In Fällen von grenzüberschreitenden Krisensituationen sind die Europäischen Aufsichtsbehörden für ein gemeinsames und koordiniertes Vorgehen der nationalen Aufsichtsbehörden verantwortlich. Dabei können sie den nationalen Aufsehern Maßnahmen auch verbindlich anordnen, wenn diese sie nicht aus eigener Initiative ergreifen. Diese Befugnis steht jedoch unter dem Vorbehalt, dass sie sich nicht auf die fiskalpolitischen Kompetenzen der EU-Mitgliedstaaten auswirken darf. 

• Um die geplante Harmonisierung des Gemeinschaftsrechts zu verwirklichen und eine europaweit einheitliche Auslegung der Rechtsvorschriften zu gewährleisten, werden die Europäischen Aufsichtsbehörden verbindliche technische Standards erarbeiten. Diese werden EU-Richtlinien und Verordnungen im Finanzdienstleistungsbereich näher determinieren. Die technischen Standards werden nach ihrer Annahme durch die Kommission in Form von Beschlüssen oder Verordnungen im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht und besitzen damit unmittelbare Rechtsgültigkeit. 

• Die Europäischen Aufsichtsbehörden werden als Schlichtungsstellen bei Meinungsverschiedenheiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden in Fällen mit grenzüberschreitendem Bezug fungieren. Sollten nationale Aufseher in Aufsichtskollegien keine gütliche Einigung erzielen können, werden die Europäischen Aufsichtsbehörden im Stande sein, den Konflikt verbindlich beizulegen, indem sie die Ausführung oder Unterlassung einer Aufsichtshandlung anordnen. 

• Besonders umstritten ist nach wie vor die Befugnis der Europäischen Aufsichtsbehörden, künftig in Fällen von Gemeinschaftsrechtsverletzungen durch die Mitgliedstaaten auch Finanzinstitute direkt adressieren zu können. Dabei handelt es sich um jene Situation, in der eine nationale Aufsichtsbehörde gemeinschaftsrechtliche Vorgaben im Anwendungsbereich der Europäischen Aufsichtsbehörden nicht oder nur teilweise befolgt, insbesondere wenn diese spezielle Anforderungen an Finanzinstitute beinhaltet. Kommt sie sodann einer entsprechenden Aufforderung einer Europäischen Aufsichtsbehörde nicht nach und ignoriert auch die nachfolgende Anordnung der Europäischen Kommission, können die Europäischen Aufsichtsbehörden eine verbindliche Entscheidung, über die Zuständigkeiten der nationalen Aufseher hinweg, direkt an ein Finanzinstitut richten. Ursprünglich war diese Möglichkeit auch bei der Beilegung von Meinungsverschiedenheiten und der Bewältigung von Krisensituationen vorgesehen, nach heftiger Intervention einiger EU-Mitgliedstaaten wurde sie jedoch auf den einzigen Fall des Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht reduziert.

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Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA)

Wie ihre Schwesterbehörden wird die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) über folgenden organisatorischen Aufbau verfügen:
Ihr Hauptbeschlussfassungsgremium ist das Aufsichtsorgan. Es gibt den Rahmen für die behördliche Tätigkeit vor und erlässt Entscheidungen, verbindliche technische Standards sowie Auslegungsleitlinien und Empfehlungen. Abgestimmt wird im Regelfall mit einfacher Mehrheit, ausgenommen in Bezug auf die verbindlichen technischen Standards, Auslegungsleitlinien und Empfehlungen sowie das Budget. Hier erfolgt die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit nach Art 238 AEUV. Der Verwaltungsrat überwacht die Erfüllung des behördlichen Auftrages und erstellt das Arbeitsprogramm sowie den Haushaltsplan. Für alle drei Europäischen Aufsichtsbehörden wird zudem ein gemeinsamer Beschwerdeausschuss eingerichtet. Jede natürliche oder juristische Person, einschließlich der nationalen Aufsichtsbehörden, kann bei diesem Beschwerde gegen Entscheidungen der Europäischen Aufsichtsbehörden einlegen. Der Instanzenzug führt zum Gericht erster Instanz bzw. dem EuGH, wobei parallel die Rechtsmittel der Untätigkeitsklage und des Vertragsverletzungsverfahrens vor dem EuGH ebenfalls zulässig bleiben. Zur Konsultation der relevanten Interessensgruppen wird bei EBA auch eine Stakeholder Group eingerichtet. Diese besteht aus 30 Mitgliedern aus der Bankenwirtschaft, umfassend Unternehmens-, Arbeitnehmer- und Verbrauchervertreter sowie sonstige Interessensvertreter und soll in relevanten Bereichen konsultiert werden bzw. Stellungnahmen und Vorschläge abgeben. All diese werden der Öffentlichkeit zugänglich sein.

Auswirkungen auf die österreichische Bankenlandschaft

Wie sich die Reform der EU-Finanzaufsicht und die Aktivitäten des Ausschusses für Systemrisiken sowie der neuen Europäischen Aufsichtsbehörden auf die beaufsichtigten Finanzinstitute in Europa letztendlich auswirken werden, muss sich in der Praxis erst weisen.
In folgenden Bereichen werden jedenfalls neue Anforderungen auf die österreichischen Kreditinstitute zukommen:

• Die Bekanntgabe von Entscheidungen: EBA-Entscheidungen in Fällen von Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht, bei der Koordination von Krisensituationen sowie in Fällen von Meinungsverschiedenheiten mit grenzüberschreitendem Bezug sollen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Sie werden die betreffende nationale Aufsichtsbehörde, das Finanzinstitut, auf welches sich die Entscheidung bezieht, sowie den wesentlichen Inhalt der Entscheidung angeben. Eine Verlautbarung unterbleibt nur in jenen Fällen, in denen ein legitimes Interesse eines Finanzinstitutes in Bezug auf die Wahrung eines seiner Geschäftsgeheimnisse oder das Funktionieren und die Integrität der europäischen Finanzmärkte respektive die Finanzstabilität der gesamten oder Teilen der Europäischen Union einer solchen im Wege steht. 

• Anwendung der verbindlichen fachlichen Standards: Aufgrund der unmittelbaren Anwendbarkeit, die den verbindlichen technischen Standards durch ihre Veröffentlichung als Entscheidung oder Verordnung durch die Europäische Kommission im EU-Amtsblatt zukommen wird, besitzen diese auch für die Beaufsichtigten Rechtsverbindlichkeit. 

• Direkte EBA-Entscheidungen: Kreditinstitute werden die Entscheidungen, die EBA im Falle eines Verstoßes der nationalen Bankenaufsicht gegen eine EU-rechtliche Vorgabe direkt an sie adressieren kann, zu befolgen haben. Es sei denn, diese Entscheidung hätte Auswirkungen auf die haushaltspolitischen Zuständigkeiten des betreffenden Staates (Sicherheitsklausel). 

• Gesteigertes Volumen an Datenanforderungen: EBA wird Daten über Kreditinstitute für die zentrale europäische Datenbank sammeln. Diese sind von den Beaufsichtigten den nationalen Aufsichtsbehörden zu übermitteln, welche diese dann an EBA weiterleiten werden. Sollte eine Aufsichtsbehörde die gewünschte Information nicht oder nicht rechtzeitig liefern, kann EBA sich auch direkt an die Beaufsichtigten wenden. Dabei ist jedoch zu begründen, weshalb EBA diese Information benötigt. Eine Weitergabe der Daten durch EBA erfolgt grundsätzlich nur in aggregierter Form und unterliegt Vertraulichkeitsbestimmungen. Einzeldaten werden nur in Aufsichtskollegien für die zuständigen Aufseher einsehbar sein. Eine Einzeldaten-Weitergabe an das ESRB durch EBA erfolgt nur aufgrund begründeten und geprüften Antrags. 

• Teilnahme an der Interessengruppe: Die österreichische Kreditwirtschaft wird selbstverständlich auch aufgefordert sein, an der von EBA zu Konsultationszwecken eingerichteten Interessengruppe teilzunehmen.
Die Verordnungsentwürfe über den Ausschuss für Systemrisiken und die neuen Europäischen Aufsichtsbehörden liegen derzeit zur Behandlung im Europäischen Parlament. Im Sommer 2010 soll die Beschlussfassung erfolgen – erst mit dieser werden die Grundpfeiler der europäischen Aufsichtsreform festgeschrieben sein und wird endgültig feststehen, welche Befugnisse den neuen Institutionen wirklich zukommen werden. 

Die dargestellte Konzeption des ESFS wird derzeit auf EU-Ebene heftig diskutiert und es ist wahrscheinlich, dass wesentliche Punkte in Bezug auf die Verantwortlichkeiten der Europäischen Aufsichtsbehörden und ihrer Berechtigungen noch abgeändert werden. So spricht sich etwa das Europäische Parlament für eine viel weiter reichende Europäische Aufsichtsarchitektur aus, als es de Larosiére und die Kommission in ihren Vorschlägen vorsehen. Auf lange Sicht gesehen schlägt es die alleinige Aufsichtszuständigkeit der Europäischen Aufsichtsbehörden über Finanzinstitute von großer europäischer Dimension vor. Der neue EU-Kommissar für den Binnenmarkt, Michel Barnier, befürwortet ebenfalls eine stärkere EU-Finanzaufsicht und die Schaffung einer einzigen integrierten Aufsicht auf EU-Ebene, die die Bereiche Banken-, Versicherungs- und Wertpapieraufsicht wie in Österreich unter einem Dach vereint. Erklärtes Ziel der EU-Kommission ist es jedenfalls, noch im Jahr 2010 die Reform der europäischen Finanzmarktaufsicht abzuschließen und vollständig umzusetzen.


Mag. Helmut Ettl ist Vorstandsdirektor der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA).