Thema: Finanzmarktaufsicht

Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA - ein Meilenstein in der Bankenaufsicht

Mag. Helmut Ettl, Heft 11/2011

                            

Ettl Seit 1. 1. 2011 ist die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) als Nachfolgeorganisation des Ausschusses der Europäischen Bankenaufseher (CEBS) tätig. Mit ihrer Errichtung verwirklichte die Europäische Union einen wesentlichen Bestandteil des Europäischen Systems der Finanzmarktaufsicht (ESFS).

Das ESFS ist das Herzstück der umfassenden Reform der Finanzmarktregulierung, welche die europäische Kommission in Antwort auf die Finanzkrise im Jahr 2010 beschlossen hat. Auf diese Weise
soll nicht nur der europäische Finanzmarkt konsolidiert, sondern auch kommenden Finanzkrisen und Stabilitätsbedrohungen zeitgerecht und effektiv entgegengewirkt werden.

1. Die Europäisierung der Finanzmarktaufsicht

Die Aufgaben der österreichischen Bankenaufsicht haben sich durch das ESFS einschneidend verändert. Zwar verbleibt die laufende Aufsicht über Kreditinstitute im Wesentlichen nach wie vor auf nationaler Ebene. Die verstärkte Europäisierung intensiviert die Zusammenarbeit der nationalen Aufsichtsbehörden in den 27 Mitgliedstaaten jedoch erheblich. Auf diese Weise wird vermehrt dafür Sorge getragen, dass jede Aufsichtsbehörde zeitgerecht über alle für sie notwendigen Informationen über Kreditinstitute und Kreditinstitutsgruppen verfügen kann. Zu diesem Zweck übernimmt es EBA in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden, alle relevanten Daten zu erfassen und in einem zentralen System zu verwalten.
Die neue europäische Aufsichtsstruktur stellt aber auch deswegen einen Meilenstein in der Bankenaufsicht dar, da erstmals konkrete individuelle Aufsichtsfragen auf europäischer Ebene – freilich in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsichtsbehörden – konzentriert und entschieden werden. In diesem  Zusammenhang kommt EBA eine bedeutende Rolle zu. Denn im Gegensatz zu CEBS wurde EBA als unabhängige EU Behörde eingerichtet, was eine maßgebliche Erweiterung ihres Aufgabenspektrums, ihrer Kompetenzen und dementsprechender Kontrollrechte ermöglicht. EBA ist sogar in der Lage, in bestimmten festgelegten Fällen einzelne nationale Aufsichtsbehörden und Kreditinstitute direkt zu verpflichten. Adressiert werden können dabei nicht nur grenzüberschreitend tätige, sondern auch rein auf nationaler Ebene tätige Banken.

a) Technische EBA-Standards und Leitlinien als Beitrag zur Aufsichtskohärenz
Die vorrangige Aufgabe von EBA ist es, für Kohärenz in der Anwendung der aufsichtsrechtlichen EU-Vorschriften in den Mitgliedstaaten zu sorgen. Diese Gleichförmigkeit soll insbesondere durch die Entwicklung von technischen Regulierungs- und Durchführungsstandards erreicht werden, welche von den nationalen Aufsichtsbehörden und Kreditinstituten unmittelbar anzuwenden sind. Die technischen Standards regeln allerdings nur Fragen der EU-Rechtsanwendung, sie beinhalten keine strategischen oder politischen Entscheidungen. Sie können nur in jenen Punkten erlassen werden, in denen sie in den relevanten Rechtsakten zur Finanzaufsicht, allen voran der Richtlinie über Eigenkapitalanforderungen (CRD), explizit vorgesehen sind. Sie treten erst in Kraft, wenn sie von der Europäischen Kommission mittels Verordnung oder Beschluss erlassen wurden. EBA kann darüber hinaus auch Leitlinien und Empfehlungen erlassen.
Missachtet eine nationale Aufsichtsbehörde die technischen  Standards als anzuwendendes europäisches Recht, kann EBA
ein mehrstufiges Verfahren gegen die nationale Aufsichtsbehörde einleiten. Unter bestimmten Voraussetzungen kann es dabei dazu kommen, dass EBA eine direkte Entscheidung gegenüber einem Kreditinstitut fällt, falls es nicht gelingt, die nationale Aufsichtsbehörde zur Einhaltung der europarechtlichen Vorschriften anzuleiten (vgl dazu die Erläuterungen im Abschnitt „Verdacht auf Verletzung von Unionsrecht“).

Graphik

b) Teilnahme von EBA an Aufsichtskollegien
Um das Ziel einer fortschreitenden harmonisierten Aufsicht in Europa zu erreichen, ist es notwendig, dass EBA auch eine verstärkte Rolle bei den von den nationalen Aufsichtsbehörden für grenzüberschreitend agierende Kreditinstitutsgruppen abgehaltenen Aufsichtskollegien einnimmt. So hat EBA bei den Kollegien nicht nur ein Teilnahmerecht, sondern kann, so es erforderlich ist, auch außerordentliche Treffen initiieren und zusätzliche Tagesordnungspunkte auf die Agenda der Sitzungen setzen. Zudem kann EBA auch unterstützend an operativen Tätigkeiten im Rahmen der Aufsichtskollegien mitwirken, so es für die Angleichung der bewährten Aufsichtspraktiken geboten scheint. Als Mediatorin obliegt es EBA weiters, Streitigkeiten zwischen nationalen Aufsehern zu schlichten. Dabei kann EBA auch Beschlüsse treffen, die direkt auf das betreffende Kreditinstitut anwendbar sind.

2. Direkte Entscheidungsbefugnisse von EBA gegenüber nationalen Kreditinstituten

Wie eingangs bereits erwähnt, wird es EBA als Behörde erstmals möglich sein, auch nationale Kreditinstitute direkt zur Setzung von Maßnahmen zu verpflichten. Dies ist jedoch nur in wenigen, im Vorhinein festgelegten Fällen möglich und geschieht nicht ohne vorherige Einbindung der zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden. Die von EBA gefällten Beschlüsse müssen zudem auf unmittelbar anwendbarem EU-Recht basieren. Selbstverständlich gewährt der europäische Rechtszug auch eine Überprüfungsmöglichkeit, sollten Zweifel an der Rechtmäßigkeit der von EBA oder der Europäischen Kommission auferlegten  Maßnahmen bestehen.
In den folgenden drei Fällen, welche in der unmittelbar von den Mitgliedstaaten zu befolgenden EU-Verordnung zur Errichtung einer Europäischen Bankenaufsichtsbehörde geregelt sind, besitzt EBA eine Direktentscheidungsbefugnis nach erfolgloser Aufforderung zur Maßnahmensetzung der nationalen Aufsichtsbehörden:

a) Verdacht auf Verletzung von Unionsrecht
Liegt eine Verletzung oder Nichtanwendung von aufsichtsrechtlich relevanten EU-Rechtsakten vor, kann EBA von Amts wegen oder auf Ersuchen einer zuständigen Behörde, des Europäischen Parlaments, des Rates, der Europäischen Kommission oder der Interessengruppe Bankensektor nach Unterrichtung der zuständigen Behörde Untersuchungen durchführen. In einer Empfehlung kann EBA jene Maßnahmen erläutern, die zur Einhaltung des Unionsrechts ergriffen werden müssen. Sollte die betreffende nationale Aufsichtsbehörde dieser Empfehlung aber nicht nachkommen, kann die Europäische Kommission eine förmliche Stellungnahme erlassen. Für den Fall, dass dieser förmlichen Stellungnahme schlussendlich nicht nachgekommen wird und dass es erforderlich ist, der Nichteinhaltung des Unionsrechts rechtzeitig ein Ende zu bereiten, kann EBA an das betreffende Kreditinstitut direkt einen Beschluss richten, der dieses zur Setzung der angeordneten Maßnahmen, einschließlich der Einstellung der unternehmerischen Tätigkeit, verpflichtet.

b) Maßnahmen im Krisenfall
Auch in Krisenfällen hat EBA abgestufte Befugnisse. Grundvoraussetzung dafür ist jedoch, dass der Europäische Rat in Abstimmung mit der Europäischen Kommission und dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) den Krisenfall festgestellt hat. Liegt ein Krisenfall vor und ist ein koordiniertes Vorgehen der nationalen Aufseher notwendig, um sachgerecht auf die misslichen Entwicklungen zu reagieren, kann EBA die nationalen zuständigen Behörden mittels eines Beschlusses dazu verpflichten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Bleibt die nationale Behörde untätig und ist ein dringendes Einschreiten notwendig, kann unter engen Voraussetzungen eine direkte Entscheidung gegenüber einem Kreditinstitut getroffen werden, wobei sogar die Einstellung der unternehmerischen Tätigkeit verlangt werden kann. Dieser von EBA erlassene Beschluss hat Vorrang vor allen von den zuständigen nationalen Aufsehern zuvor erlassenen Beschlüssen.

c) Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen nationalen Behörden in grenzübergreifenden Fällen
Dritter und letzter Anwendungsfall für eigene aufsichtliche Entscheidungen ist die Beilegung von Streitigkeiten zwischen zwei oder mehreren zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden in grenzübergreifenden Fällen. Ist ein nationaler Aufseher mit dem Vorgehen einer Aufsichtsbehörde eines anderen Mitgliedstaates nicht einverstanden, kann EBA zwischen den Streitparteien vermitteln, womit eine Fristsetzung zum Erreichen einer Einigung verbunden ist. Bleibt dieser Schritt ergebnislos, können die europäischen Aufsichtsbehörden gegenüber den beteiligten nationalen Aufsichtsbehörden eine Entscheidung treffen. Erst wenn diese nicht umgesetzt wird, kann als letzter Schritt eine direkte Entscheidung gegenüber einem Finanzinstitut getroffen werden.

3. Bedeutung der neuen europäischen Aufsichtsstruktur für die österreichische Kreditwirtschaft

Die dargestellten, wesentlichsten Aufgaben und Befugnisse von EBA geben einen ersten Eindruck davon, dass mit der Etablierung des ESFS tatsächlich ein neues Kapitel in der europäischen Aufsichtstätigkeit aufgeschlagen wird. Die Krise hat gezeigt, dass in der Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden zu behebende Mängel bestehen. Der Aufbau einer europäischen Aufsichtskultur und die einheitliche sowie kohärente Anwendung von EU-Recht sind daher ein wesentlicher Faktor für einen starken, sicheren und fairen Finanzplatz Europa.
Bei der Reform der Aufsichtsstruktur besitzt die Zentralisierung von aktueller und umfassender Information über Finanzmarktteilnehmer auf europäischer Ebene besondere Bedeutung. Nur mit vergleichbaren, hochqualitativen Daten können Systemkrisen frühzeitig erkannt werden. Umgekehrt kann der Informationsfluss von zentralisierten Daten zurück auf die nationale Aufsicht die Arbeit von Aufsichtskollegien nicht nur erleichtern, sondern intensiviert werden, da Risiken in einzelnen Ländern leichter erkannt werden können. Dazu gehört auch, dass EBA jederzeit unionsweit Stresstests veranlassen und koordinieren kann, um die Widerstandsfähigkeit von Kreditinstituten bewerten zu können.
Das ESFS und die Bankenaufsichtsbehörde EBA stellen für die nationalen zuständigen Behörden und beaufsichtigten Kreditinstitute natürlich höhere Anforderungen an Ressourcen und Personal. Die neue europäische Aufsicht mit ihrer verstärkten Integration trägt jedoch nicht nur dazu bei, dass der europäische Finanzmarkt bessere Finanzierungs- und Risikodiversifizierungsmöglichkeiten vorfindet, welche dazu beitragen, die Kapazitäten der Volkswirtschaften bei der Abfederung von Schocks zu verbessern. Eine starke europäische Aufsicht schützt vielmehr auch die Interessen von Einlegern und Anlegern, indem gleiche Wettbewerbsbedingungen sowie ein hohes Maß an Regulierung und Beaufsichtigung gewährleistet wird.

Mag. Helmut Ettl ist Vorstand der Österreichischen Finanzmarktaufsicht (FMA).