Thema: Euro

Die Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion

Mag. Thomas Wieser, Heft 11/2018 Wieser

Nach dem Ausbruch der Finanzkrise ist Europa eine Stabilisierung und Kräftigung der Eurozone gelungen. Um aber auch in Zukunft Wachstum und Beschäftigung in Europa sicherstellen zu können, sind weitere Fortschritte in der europäischen Integration erforderlich.

Österreich konnte seit 2010 ein kontinuierliches Wachstum des realen BIP konstatieren: 2017 und 2018 mit Wachstumsraten von etwa 3 %, mit steigender Beschäftigung und einem deutlichen Plus in der Leistungsbilanz. Diese positive Entwicklung hätte man 2008, als die europäische Volkswirtschaft von der größten Krise nach dem Zweiten Weltkrieg erfasst worden war, nicht erwartet, insbesondere als deren Ausgangspunkt zwar in den USA lag, Europa aber länger und stärker in Mitleidenschaft zog.

Entwicklungen in der EU und der Eurozone, die auf Österreichs Wirtschaftswachstum klarerweise Auswirkungen haben, sind in den letzten Jahren erfreulicherweise weitgehend ebenso befriedigend verlaufen. Insbesondere in Deutschland herrscht faktisch Vollbeschäftigung bei weiterhin stetigem Wachstum. Lediglich Italien bietet Anlass zu Sorge.

Im Folgenden sollen die Auswirkungen der Krise auf die Eurozone, die darauf folgenden Reformen sowie eine Einschätzung über die weitere Entwicklung der Währungsunion kurz skizziert werden. Dabei wird ein besonderes Augenmerk auf die fehlenden Elemente einer starken Wirtschafts- und Währungsunion gelegt.

Die Krise und ihre Folgen

Die globale Finanzkrise, nicht zuletzt ausgelöst durch den Zusammenbruch von Lehman Brothers vor genau zehn Jahren, hatte sich schon in den Jahren davor abgezeichnet. Eine nicht adäquate US-Geldpolitik sowie Regulierungs- und Aufsichtsversagen auf beiden Seiten des Atlantiks hatten die Risiken im Finanzsektor stetig steigen lassen. Obwohl diese Risiken vor Lehman durchaus bekannt waren und die Qualität der Subprime-Papiere von der Fed immer wieder thematisiert wurde, bedurfte es eines Auslösers, um Maßnahmen zu setzen.

In Österreich gerieten einheimische Institute, lange vor der Eurokrise, wegen ihres Ost­exposures unter Druck. Als Reaktion auf die Finanzkrise verhinderte eine konzertierte Aktion der Industriestaaten, mit Einsatz geldpolitischer und fiskalpolitischer Instrumente, einen Zusammenbruch der Finanzmärkte und des Wirtschaftssystems.

Die USA, die über ein zentrales Instrumentarium zur Krisenbekämpfung verfügten, bewältigten diese Krise deutlich schneller als die Europäer. Sowohl Geldpolitik, Bankenaufsicht als auch das Finanzministerium in Washington waren in der Lage, relativ rasch zu reagieren.

Eine koordinierte Reaktion der Euro-Staaten zur Stabilisierung des Bankensystems war trotz Bemühungen der damaligen französischen Ratspräsidentschaft unter Präsident Sarkozy nicht möglich. Zu groß war der Unterschied zwischen den Anforderungen des einheitlichen EU-Wettbewerbsrechtes auf der einen Seite und den Ansätzen der sehr unterschiedlichen nationalstaatlichen Bankenaufsichten auf der anderen Seite.

Das Endergebnis war, mit wenigen Ausnahmen, eine viel zu schleppende Rekapitalisierung des Bankensystems in Europa. Dies war einer der wesentlichen Gründe für die sehr viel zögerlichere konjunkturelle Erholung in Europa. Die Geldpolitik der EZB reagierte ebenfalls langsamer als jene der Fed, unter anderem auf Grund unterschiedlicher Meinungen über die Angemessenheit einer sehr losen Geldpolitik und des Einsatzes unkonventioneller geldpolitischer Maßnahmen innerhalb des EZB-Rates. Zweifellos wäre jedoch ohne die Maßnahmen der EZB die Krise in der Eurozone massiver zu spüren gewesen.

Aus der globalen Finanzkrise wurde in Europa die Eurokrise. Sie führte letztlich zu makroökonomischen Anpassungsprogrammen in fünf Ländern: Griechenland (drei Programme), Irland, Portugal, Spanien und Zypern. Die ökonomischen Verwerfungen zeigten in aller Deutlichkeit auf, dass während der Krise erst folgende Elemente aufgebaut werden mussten:

• Ein Mechanismus zur Finanzierung von Leistungsbilanzhilfen: Unter der Annahme, dass es innerhalb einer Währungsunion keine Pro­bleme in der Staatsfinanzierung geben könne, war auf ein entsprechendes Instrument verzichtet worden. Mit dem European Stability Mechanism (ESM) ist dies nunmehr gegeben; das potentielle Volumen an Krediten ist mit 500 Mrd. Euro beträchtlich.

• Die Gründung der gemeinsamen Bankenaufsicht (SSM) der Eurozone unter dem Dach der EZB schloss eine wesentliche Lücke in der Architektur der Eurozone. Wesentliche nationale industriepolitisch bestimmte Verhaltensmuster der einzelnen Aufseher werden durch den SSM weitgehend unterbunden, wodurch die Stabilität des europäischen Bankensektors erhöht werden konnte. Dies wird durch einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus ergänzt, den Single Resolution Mechanism, welcher über einen eigenen Fonds verfügt und in Summe mit etwa 55 Mrd. Euro zu dotieren ist.

• Änderungen in der Finanzmarktregulierung komplettierten die entsprechenden Reformen während und nach der Krise. Verschärfungen der Fiskalregeln sollten die budgetpolitischen Auslöser der Krise in der Eurozone in Hinkunft vermeiden helfen. Ein makroökonomisches Frühwarnsystem wiederum wurde eingeführt, um Ungleichgewichte, die in manchen der Mitgliedstaaten eine gewichtige Ursache der Krise gewesen waren, früher zu erkennen und zu bekämpfen.

Perspektive und Erfordernisse

Diese Reformen und eine kräftig expandierende Weltwirtschaft bereiteten den Weg für einen tragbaren Wachstumspfad Europas und eine krisenresistentere Eurozone. Beschäftigungslevels steigen in allen Mitgliedstaaten. Griechenland, das langjährige Sorgenkind, hat nunmehr den Schutzschirm des ESM verlassen, und kann sich auf dem Kapitalmarkt selbständig refinanzieren.

Allerdings gibt Italien aus mehreren Gründen Anlass zu Sorge. Der Schuldenstand ist, nach Griechenland, der höchste in der Eurozone und der EU. Das wahre und zugrunde liegende Problem ist die außerordentlich niedrige Wachstumsrate: Das potentielle BIP-Wachstum wird von unabhängigen Beobachtern als nur unwesentlich über Null eingeschätzt. Überdies ist die derzeitige Regierung mit ihrem Budgetentwurf für 2019 und die folgenden Jahre auf einen deutlichen Konfrontationskurs mit Brüssel und der Eurogruppe gegangen. Was Italien benötigen würde, wären nachhaltige Investitionen in Bildung, Innovation und Technologie sowie eine Reform der öffentlichen Verwaltung, um diese effizienter und für Investoren vertrauenserweckender zu gestalten.

In dieser Situation müsste sich Europa auf eigene Stärken besinnen und einheitlich nach außen hin positionieren. Andernfalls werden im globalen Maßstab bestenfalls nur mittelgroße Mitgliedsstaaten wie Deutschland oder Frankreich nicht als Player wahrgenommen werden. Von kleineren Mitgliedsstaaten und Staaten außerhalb der EU, wie dann wohl dem Vereinigten Königreich, ganz zu schweigen. In diesem globalen Wettbewerb erlaubt erst eine gewisse Größe die Positionierung als Spieler, oder man wird zum Spielzeug zurückgestuft.

Ist die Eurozone nun bereit für diese zukünftige Herausforderung? Die Architektur der Eurozone ist zwar, wie oben dargestellt, ergänzt und deutlich verbessert worden. Jedoch bedarf es noch weiterer Schritte:

• Legistisch ist im Wesentlichen eine Einigung über ein europäisches Einlagensicherungssystem ausständig. Die Interessenslagen sind allgemein bekannt, wiewohl in letzter Zeit die vorbehaltlose Befürwortung und die vorbehaltlose Ablehnung einer sachorientierteren Diskussion Platz gemacht haben. Eine politische Grundsatzeinigung wird jedenfalls nur unter gewissen Bedingungen zustande kommen, nämlich im Wesentlichen einer Einigung auf ein Maßnahmenpaket, das Risiken in (vor allem südlichen) Bankensystemen abbauen soll. Dazu gehören als wichtigste Elemente eine deutliche Verringerung der NPLs (Non Performing Loans) in den Bankenbilanzen, eine Verbesserung des Insolvenzrechtes und dessen Administration und eine klarere Haltung zur Schuldenrestrukturierung von Staatsanleihen. Inwieweit dies politisch möglich sein wird, ist schwer abschätzbar.

• Für eine funktionierende Bankenunion ist jedoch die faktische Verflechtung der Märkte maßgeblich. Wenn Bankgeschäfte zwischen Deutschland und Italien so funktionieren können wie innerhalb Deutschlands, dann ist der einheitliche Finanzmarkt am Ziel angelangt. Hiervon sind wir noch weit entfernt, da dies  entsprechende Firmenübernahmen und eine generelle grenzüberschreitende Konsolidierung im Bankensektor bedingt. Dem stehen derzeit wohl noch politische wie auch administrative Hürden im Wege.

Letztlich würde dies aber zu einer nicht ganz unwesentlichen weiteren Stabilisierung der Eurozone führen: Wenn Leistungsbilanzüberschüsse eines Landes nicht mehr etwa im Wege eines Geschäftes zwischen einem spanischen und deutschen Institut veranlagt werden, sondern im Wege eines Mutter-Tochter-Geschäftes, würde das Risiko von privaten Akteuren und nicht mehr vom Steuerzahler getragen. Man sollte alle regulatorischen, legislativen und aufsichtsrechtlichen Maßnahmen der nächsten Jahre danach beurteilen, ob sie einen solchen Prozess befördern oder nicht.

Seit Langem werden etwa ein eigenes Budget oder ein eigener „Finanzminister“ der Eurozone gefordert. Hierzu gibt es sowohl fachlich wie politisch unterschiedliche Meinungen. Politisch wird ein Budget für die Eurozone vor allem von Frankreich gefordert, und Kanzlerin Merkel hat dafür eine gewisse Sympathie erkennen lassen. Fachlich stellt sich als problematisch dar, dass bei den sehr unterschiedlichen Vorstellungen nicht klar ist, was ein solches Budget bewirken soll.

Da die Letztverantwortung für die Fiskalpolitik eines Landes beim nationalen Parlament verbleibt, ist auch nicht ersichtlich, welche Funktion ein Eurozonen-Finanzminister ausüben sollte.

Zusammenfassend lässt sich konstatieren: Europa kann auf Jahrzehnte nur dann ein Global Player bleiben, wenn es nach innen und außen geeint auftritt. Andernfalls wird Europa zum Spielball der global mächtigen Staaten. Innerhalb Europas ist ein ökonomisch wichtiger Schritt mit einer weitgehenden Stabilisierung und Kräftigung der Eurozone gelungen. Um Wachstum, Beschäftigung und eine zusätzliche Stabilisierung der Eurozone zu gewährleisten, sind jedoch weitere Fortschritte erstrebenswert: so, vor allem die Vollendung der Bankenunion, rechtlich wie auch ökonomisch durch ein sukzessives Zusammenwachsen eines euroweiten einheitlichen Finanzmarktes. Abgesehen vom Setzen rechtlicher Rahmenbedingungen benötigt dies aber das stete Beseitigen administrativer und anderer faktischer Hürden.

Thomas Wieser war von 2012 bis 2018 Vorsitzender der Eurogroup Working Group, der hochrangigen Arbeitsgruppe der Euro-Gruppe. 1999 bis 2012 war er als Sektionschef im Finanzministerium zuständig für Wirtschaftspolitik und Finanzmärkte.