Thema: Euro

Die Euro-Zone: Wie geht es weiter?

Wieser Thomas Wieser, Heft 12/2013

Von vielen Seiten ist zu hören, dass die Krise vorbei sei. Jedoch – welche Krise? Haben (oder hatten) wir eine Staatsschuldenkrise, oder eine Eurokrise, oder eine Bankenkrise? Hatten wir eine Krise in der Eurozone, oder in Griechenland, oder in den westlichen Industriestaaten? Und wie schaut es da mit Österreich aus?

Eine eingehende Analyse der Daten der letzten 20 Jahre zeigt, dass wir in faktisch allen Industriestaaten massiv zunehmende Schuldenstände aufgebaut haben. In manchen Staaten vorwiegend im Wege des öffentlichen Schuldenstandes, in anderen bei privaten Haushalten oder Unternehmungen. In vielen Fällen führte dies zu einem exzessiven Leverage im Bankensektor.
Die abrupten Korrekturen ab 2008 waren in der Eurozone umso gravierender, als sich im Laufe des letzten Jahrzehntes signifikante Ungleichgewichte aufgebaut hatten, die sich letztlich in massiven Aussenungleichgewichten niederschlugen.
Innerhalb der EU wiederum (und in der Eurozone noch stärker) hatten wir ein einheitliches zentrales Beihilfenregime, aber großteils nationale Strukturen und Entscheidungen in der Finanzmarktaufsicht. Dies hat sich zunehmend als dysfunktional herausgestellt.
Das Resultat dieser drei Faktoren: Die Bereinigung der Bankenbilanzen erfolgte in Europa im Vergleich zu den USA viel zu langsam, und verhindert in vielen EU-Mitgliedstaaten einen von Investitionen und privatem Konsum getragenen Aufschwung. Der Schuldenabbau im öffentlichen Sektor und im Privatsektor hemmt zusätzlich ein Erstarken der Konjunktur. Und als Folge hievon kann die Korrektur der massiven Leistungsbilanzungleichgewichte nur schleppend vonstatten gehen.

Kommt „japanisches Jahrzehnt“?

Was kann daher getan werden, um ein -„japanisches Jahrzehnt“ in Europa zu vermeiden? Und welche institutionellen Reformen werden unternommen, um in Hinkunft gegen manche dieser Risken besser gewappnet zu sein?
Politisch-institutionell hat die Krise der letzten Jahre einen veritablen Fleckerlteppich hervorgebracht. Dies ist zum einen dadurch bedingt, dass der EU-Vertrag keine Grundlage für eine Reihe von Weiterentwicklungen bot; andererseits hat die Abseitsstellung des UK eine Reihe von Reformen innerhalb des Vertrages blockiert. Dies führte beispielsweise dazu, dass der European Stability Mechanism (ESM) institutionell gänzlich außerhalb des EU Vertrages angesiedelt ist, und geographisch in Luxemburg residiert.
Zusätzlich gibt es 2 weitere Verträge, den Fiscal Compact, und den TSCG (Treaty on Stability, Coordination and Governance), die großteils fiskal- und strukturpolitische Reformen beinhalten. Die Institutionen und Abläufe der Eurozone beruhen im Wesentlichen auf zwischenstaatlichen, zum Teil informellen Vereinbarungen. Es ist daher mittelfristig unabdingbar, der Eurozone eine kohärente primärrechtliche Grundlage zu geben. Dies würde auch, als Nebenprodukt, das Damoklesschwert einengender Interpretationen des deutschen Bundesverfassungsgerichtshofes in Karlsruhe beseitigen.
Inwieweit eine solche Vertragsänderung punktuell wäre (für Spezialisten: mithin lediglich eine Änderung des Protokoll 14), oder tiefgreifender, lässt sich derzeit kaum prognostizieren. Man kann aber vermuten, dass die Risikobereitschaft der Politik im Jahre 2015 beschränkt sein wird. Und dass der Prozess aufgrund dann anstehender Wahlen bis Mitte 2016 abgeschlossen sein muss.
Mit einer solchen Vertragsänderung könnte man beispielsweise auch andere institutionelle Eigenheiten sanieren. Ein Beispiel: die EZB wird im Herbst 2014 die direkte Aufsicht über alle wesentlichen Banken der Eurozone übernehmen. Dies war und ist eine „second-best“ Lösung, da die Ansiedlung der Bankenaufsicht bei der Zentralbank stets die Gefahr von Rollenkonflikten mit sich bringt. Andererseits war dies unumgänglich, da die Gründung einer eigenen neuen Institution wiederum eine Vertragsänderung notwendig gemacht hätte. Sogar mit einer „kleinen“ Vertragsänderung könnte die Aufsicht verselbständigt werden.

Änderung bei der Bankenaufsicht

Unbeschadet dieser mittelfristigen Überlegungen wird das Jahr 2014 signifikante Änderungen in der Bankenaufsicht mit sich bringen. Mit dem Übergang der Aufsichtskompetenzen war es für die EZB zwingend, sich möglichst rasch Klarheit über die Qualität der Bilanzen der zu beaufsichtigenden Banken zu verschaffen. Dies hat mehrere Gründe. Zum einen wäre es für die Reputation der EZB mehr als abträglich, unerkannte Probleme von einer nationalen Aufsicht zu „erben“, die dann aber in Bälde schlagend werden. Zum anderen stellt sich die Frage der finanziellen Konsequenzen der Sanierung eines Bankenproblemes ab Herbst 2014 deutlich anders als derzeit. Mehr hiezu weiter unten.
Daher muss man Klarheit über den Zustand der beaufsichtigten Banken haben, aber auch entsprechende Massnahmen setzen. Dies wird bespielsweise heißen, dass Wertberichtigungen nach einheitlichen Grundsätzen und Definitionen vorgenommen werden müssen, und daher Verluste zu realisieren sein werden.
Hätten wir in Europa die Bereinigung der Bankenbilanzen ab 2009 mit ähnlicher Entschlossenheit wie die USA angegangen, wären wir nicht mehr mit Problemen der Kreditgewährung an den Privatsektor konfrontiert. Und mithin nicht mit einem zentralen Hemmnis für einen stabilen Konjunkturaufschwung.
Der Schuldenüberhang muss daher im Gefolge des nächstjährigen Stress-Test rasch abgebaut werden, um ein japanisches Jahrzehnt in der EU zu verhindern. Der rezente Global Financial Stability Report des IMF ist hier klar: Erforderliche Wertberichtigungen im Unternehmenssektor in Italien beispielsweise würden Verluste der Banken von 125 Mrd. € generieren, von denen 53 Mrd. nicht durch Rückstellungen gedeckt sind. Die Summe könnte jedoch aus dem operativen Gewinn der Banken abgedeckt werden. In Spanien liegen die Schätzwerte bei etwas über 100 Mrd. €, für die allerdings zur Gänze vorgesorgt ist. In anderen Ländern sind die Probleme weniger gravierend, aber problemfrei ist keiner.

Lastenverteilung bei der Abwicklung von Banken

Da die Verteilung allfälliger Probleme in der EU ex ante noch nicht klar ist, muss man Investoren gegenüber klarstellen, welche -Konsequenzen Kapitalfehlbeträge nach sich ziehen. Die Sequenzierung ist klar:

  • zuerst wird der Bank eine Frist von -mehreren Monaten gegeben, um sich – so -benötigt – über den Markt zusätzliches Kapital zu besorgen.
  • Ist dies jedoch nicht möglich, muss staatliches Kapital angesprochen werden.
  • Gemäß den neuen Beihilfen-Richtlinien der Kommission kann dies jedoch nur erfolgen, wenn zuerst Anteilseigener und nachrangige Gläubiger im Wege eines Bail-in mit Kapitalverlusten einen wesentlichen Anteil an der Sanierung des Institutes leisten. Dazu bedarf es auch eines nationalen Rechtsrahmens, der in Österreich – wie in vielen anderen EU-Mitgliedstaaten – noch zu schaffen sein wird.
  • Ist der betreffende Mitgliedstaat mit Problemen konfrontiert, Geld am Kapitalmarkt aufzunehmen, kann auftrags der Eurogruppe der ESM ein Bankenprogramm (wie 2012 im Falle Spaniens) abschließen. In diesem Falle werden allerdings wohl auch bevorzugte Gläubiger einen Sanierungsbeitrag leisten müssen.
  • Letztlich, und für den Fall, dass die Schuldentragfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaates nachhaltig gestört ist, kann der ESM die betreffende Bank direkt rekapitalisieren. Dies wird in der Realität nur in Ausnahmefällen erfolgen.

Die oben erwähnte Differenzierung im Bail-in erfolgt in Anlehnung an die sogenannte Banking Recovery and Resolution Directive, BRRD, die den Rechtsrahmen zur Restrukturierung und Abwicklung von Banken vereinheitlicht. Dies wird ab 2014 in den Mitgliedstaaten gültiges Recht, das Inkrafttreten der Bail-in Bestimmungen ist derzeit noch offen, ein möglicher Kompromiss wäre 2016.
Für diese Zwecke sind unter anderem Abwicklungsfonds einzurichten, die aus Beiträgen des Bankensektors gespeist werden sollen. Für die Banken, die von der EZB beaufsichtigt werden, ist es jedoch naheliegend, dass es einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus gibt; die Verhandlungen zum sogenannten Single Resolution Mechanism (SRM) laufen derzeit. Und in diesem Kontext wird auch die Frage des dazu gehörigen Fonds entschieden werden.
Letztlich: es wird wohl demnächst zu einer Einigung über die Einlagensicherungssysteme kommen, die entsprechende Richtlinie liegt bereits seit längerem im Europäischen Parlament zur Beschlussfassung. Entgegen weit verbreiteten Ängsten und Hoffnungen wird es wohl in absehbarer Zeit keinen Vorschlag für ein Bankenunion-weites einheitliches Einlagensicherungssystem geben.

Die Bankenunion ist noch nicht abgeschlossen

Damit sind wesentliche kurz- und mittelfristige Handlungsfelder in der Eurozone skizziert. Haben wir hiermit eine volle „Bankenunion“, einen einheitlichen Finanzmarkt? Dies wäre wohl nur dann der Fall, wenn es eine zentrale Aufsicht (durchaus gemeinsam mit bestehenden nationalen Aufsehern) über faktisch alle Banken gäbe, mit völlig einheitlichen Regeln, mit einem zentral verwaltetem Abwicklungsregime und auch einer gemeinsamen Haftung der Mitgliedstaaten.
Damit wäre man aber schon einen Schritt in Richtung Fiskalunion gegangen. Soweit ist Europa (noch?) nicht.

Mag. Thomas Wieser ist Präsident des Wirtschafts- und Finanzausschusses der Europäischen Union.