Thema: Basel IV

Europäische Bankenaufsicht will Basel IV unverändert umsetzen

Dr. Johannes Rehulka, Heft 9/2019

Die Europäische Bankenaufsicht (EBA) hat ihre Auswirkungsstudie für die Umsetzung von Basel IV veröffentlicht. Wenig überraschend setzt sich die Behörde dafür ein, dass die neuen Bestimmungen möglichst nahe am Basler Entwurf in Europa umgesetzt werden. Vielmehr überrascht die EBA aber auch mit politischen Forderungen, die weit über ihren Kompetenzbereich hinausgehen.

Hintergrund

Im Dezember 2017 hat der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht seine umfassende Reform des Basler Regelwerkes vorgestellt. In seinen finalen Dokumenten (wegen der weitreichenden Vorschläge in der Bankenbranche auch Basel IV genannt) möchte er im Wesentlichen die Verwendung interner Modelle zurückdrängen, die Risikosensivität des Kreditrisikostandardansatzes erhöhen sowie einen Outputfloor für IRB-Banken implementieren. Der Outputfloor ist ein Mindesteigenmittelerfordernis für Großbanken, die interne Modelle verwenden. Die Umsetzung dieser Reform wird bis Anfang 2022 erwartet, wobei für bestimmte Anforderungen längere Übergangsfristen vorgesehen sind (z.B. Outputfloor oder etwa höhere Risikogewichte für Beteiligungen).

Nach der Veröffentlichung von Basel IV hat das EU-Parlament in einem eigenen Initiativbericht im Jahr 2018 festgelegt, dass die Umsetzung der Reform des Basler Ausschusses in Europa die Eigenkapitalanforderungen für europäische Banken nicht signifikant erhöhen darf. Nach zahlreichen Hinweisen der Kreditwirtschaft auf die möglichen negativen Auswirkungen der Reformen hat die EU-Kommission im Mai 2018 die EBA beauftragt, die Auswirkungen des gesamten Pakets des Basler Ausschusses auf die europäische Bankenbranche in einer eigenen Auswirkungsstudie zu berechnen.

Zu diesem Zweck hat die EBA im August 2018 Datenabfragen bei 189 ausgewählten europäischen Banken durchgeführt. Auf Basis dieser Daten hat die EBA die Auswirkungen auf die europäischen Banken berechnet. An der Datenerhebung haben 15 österreichische Banken teilgenommen, acht kommen aus dem Raiffeisensektor. Bei der Auswahl der Banken wurde darauf geachtet, dass auch fünf Primärbanken miteinbezogen werden, um die Auswirkungen auf kleine Regionalbanken auch in die Ergebnisse einfließen zu lassen.

Wesentliche Ergebnisse

Die EBA kommt in ihrer Auswirkungsstudie zu dem Ergebnis, dass eine vollständige Umsetzung von Basel IV das Mindestkapital der europäischen Banken im Durchschnitt um 24,4% steigen lassen würde. Haupttreiber soll laut Angaben der EBA der neu vorgesehene Outputfloor sein. Der Outputfloor ist ein Mindesteigenmittelerfordernis für Großbanken, die interne Modelle verwenden. Diese dürfen künftig nicht mehr als 27,5% Eigenkapitalersparnis im Vergleich zum Standardansatz aufweisen.

Die Eigenmittelquoten der europäischen Banken würden durch die Umsetzung der Reform von 17,9% auf 14,3% sinken und einen Mehrkapitalbedarf in Höhe von 135 Mrd. Euro auslösen.

Laut EBA sind die Hauptbetroffenen des Kapitalanstiegs große und global systemrelevante Banken, die interne Modelle verwenden. Für mittlere und kleine Banken hat die Behörde nur geringfügige Steigerungen ihres Mindestkapitals errechnet (ein Plus von 11,3% für mittelgroße Banken und eine Steigerung von 5,5% des Mindestkapitals für kleine Banken).

Gerade für die kleinen und mittelgroßen Banken sind wie erwartet die Änderungen im Kreditrisikostandardansatz der Haupteigenmitteltreiber. Aber auch für den gesamten österreichischen Bankenmarkt stellen die Änderungen im Kreditrisikostandardansatz den weit überwiegenden Teil des Eigenkapitalanstieges dar, während der Outputfloor nach EBA-Angaben sogar eigenmittelbegünstigende Auswirkungen auf die teilnehmenden österreichischen Banken hat. Das hat auch sicher damit zu tun, dass die österreichische Aufsicht in der Vergangenheit besonders streng bei der Genehmigung interner Modelle vorgegangen ist.

Aufgrund dieser Ausgangslage wollen wir uns in diesem Artikel auf jene Empfehlungen der EBA konzentrieren, die wesentliche Auswirkungen auf österreichische Banken, insbesondere auf österreichische Raiffeisenbanken haben.

Beteiligungen

Wie bereits bekannt, sieht der Basler Ausschuss vor, Beteiligungen von Banken künftig mit Risikogewichten in Höhe von 250% statt mit 100% zu unterlegen. Da nach der neuen Regel die Risikogewichte für Beteiligungen von Banken nur mehr nach dem Standardansatz berechnet werden dürfen, gilt die Erhöhung auch für jene Banken, die interne Modelle verwenden.

Laut EBA machen die neuen Basler Vorgaben für Beteiligungen innerhalb des Standardansatzes den weit überwiegenden Anteil der Eigenkapitalerhöhungen aus. Die Zahlen der EBA berücksichtigten allerdings nicht gruppen- oder IPS-interne Beteiligungen. Das ist ein Indiz dafür, dass die veröffentlichten Auswirkungen der EBA für den österreichischen Bankenmarkt nicht repräsentativ sind und viel höher unter Einbeziehung der IPS-internen Beteiligungen ausfallen würden. Alleine die Beteiligung an einem Zentralinstitut würde gerade für Genossenschaftsbanken in einem IPS sicherlich einen wesentlichen Eigenmitteltreiber darstellen. Diese IPS-internen Beteiligungen sind aber in den Zahlen der EBA ausdrücklich nicht berücksichtigt und dennoch führen die Beteiligungen bereits ohne IPS-interne Anteile zu den wesentlichen Erhöhungen der Mindesteigenmittel.

Wie nicht anders zu erwarten war, spricht sich die EBA für eine flächendeckende Umsetzung der Risikogewichte von 250% für alle Beteiligungen in Europa aus. Diese erhöhten Risikogewichte entsprechen nach Aussage der EBA auch den Eigenschaften von Beteiligungen als besonders riskante Forderungen und erfüllen somit auch den ursprünglichen Sinn der Reform. Die EBA ist auch nicht bereit, zwischen länger gehaltenen und anderen Beteiligungen zu unterscheiden. Obwohl sich die EBA dafür ausspricht, die geltende Ausnahme für den Abzug von IPS-internen Beteiligungen beizubehalten, sollen diese Beteiligungen auch innerhalb eines IPS künftig mit 250% statt bisher 100% der Risikogewichte unterlegt werden.

Nullgewichtung in IPS bleibt

Die Basler Vorschläge überarbeiten auch die Vorgaben für die Forderungen gegenüber anderen Banken. Bereits im Rahmen der Verhandlungen in Basel ist es uns gemeinsam mit unseren internationalen Partnern gelungen, eine Fußnote einzufügen, die für Mitglieder eines IPS eine bevorzugte Behandlung ermöglicht. Die EBA greift diese Bestimmung nun auf und stellt in ihrem Bericht außer Streit, dass die bestehende Nullgewichtung von Forderungen unter IPS-Mitgliedern in der CRR auch mit den neuen Vorgaben des Basler Ausschusses vereinbar ist. Insoweit ist an dieser Front nicht mit einer Verschärfung zu rechnen.

Abschaffung des KMU-Faktors?

In Europa wurde in der Vergangenheit für Kredite an kleine und mittlere Unternehmen (KMU) ein eigenmittelbegünstigender Faktor (so genannter KMU-Faktor) in Höhe von 0,76% eingeführt, der Finanzierungen an kleine und mittlere Betriebe erleichtern soll. Dieser wird auf bestimmte Risikoklassen angewendet, sofern die Voraussetzungen eines KMUs gegeben sind. Dadurch kann für die bessere Finanzierung von KMUs eine erhebliche Eigenmittelreduktion für KMU-Kredite sichergestellt werden. Dieser KMU-Faktor war bereits in der Vergangenheit von Behörden stark kritisiert worden, weil er im Basler Regelwerk nicht vorgesehen ist.

Insoweit überrascht es auch nicht, dass die EBA den KMU-Faktor im Rahmen der Umsetzung von Basel IV abschaffen will. Stattdessen möchte sie einheitliche Risikogewichte für KMU-Kredite (75 %) im Retailbereich sowie 85 % für die verbleibenden KMU-Kredite einführen, so wie sie in den Basler Vorschlägen enthalten sind. Für europäische Banken würde die Abschaffung des KMU-Faktors zu einer dramatischen Verteuerung für KMU-Kredite führen. Schließlich wird der KMU-Faktor in den Forderungsklassen „on top“ angewendet. Auch würden die Vorschläge der EBA dazu führen, dass die erst im letzten EU-Bankenpaket beschlossene Ausweitung des KMU-Faktors bis zu 2,5 Mio Euro (statt bisher 1,5 Mio. Euro) verworfen wird. Es ist zu hoffen, dass der europäische Gesetzgeber den Vorschlägen der EBA nicht folgt und die beschlossene Ausweitung des KMU-Faktors beibehält.

Retail

Bei den Retailkrediten hat der Basler Ausschuss vorgeschlagen, ein hartes Granularitätskriterium vorzusehen. Demnach könnte das vergünstigte Risikogewicht von 75% nur in Anspruch genommen werden, wenn der Kredit die Schwelle von 0,2% des gesamten Retailportfolios einer Bank nicht übersteigt. Mit dieser Maßnahme möchte der Basler Ausschuss offenbar die Bildung allfälliger Konzentrationsrisiken verhindern. Schon im geltenden Basler Regelwerk war dieses Granularitätskriterium als optionales Instrument vorgesehen, das in Europa aber nicht umgesetzt wurde.

Die EBA spricht sich erfreulicherweise gegen eine verpflichtende Anwendung des Granularitätskriteriums aus, weil dieses keine angemessene Diversifizierung des Retailportfolios sicherstellt. Stattdessen schlägt sie allerdings vor, dass sie selbst vom Gesetzgeber ermächtigt werden soll, weitere Leitlinien für die bessere Diversifizierung der Retailforderungen herauszugeben. Offenbar möchte die EBA das Risiko aus Geschäften mit ähnlichen Merkmalen weiter reduzieren. Ein solches Ansinnen der EBA ist grundsätzlich skeptisch zu sehen, aber immerhin wäre mit einer Verwerfung des harten Granularitätskriteriums eine offensichtliche Diskriminierung kleinerer Regionalbanken vom Tisch.

Immobilienfinanzierungen

Bei den Immobilienfinanzierungen spricht sich die EBA für eine Beibehaltung des so genannten „loan splittings“ bei Krediten aus, bei denen der besicherte Teil des Kredits mit einem pauschalen, vergünstigten Risikogewicht und der unbesicherte Teil mit den Risikogewichten des Kreditnehmers unterlegt werden muss. Dieses „loan splitting“ soll für jene Immobilienkredite gelten, deren Rückzahlung nicht von Einkünften aus den Immobilien abhängt. Allerdings möchte EBA die Anwendung des „loan splittings“ - wie vom Basler Ausschuss vorgeschlagen - stark einschränken: statt bisher einem vergünstigten Risikogewicht bis zu 80% des Marktwertes bei Wohnimmobilien und bis zu 60% des Beleihungswertes bei Gewerbeimmobilien sollen diese vergünstigten Risikogewichte künftig nur noch bis zu einem Marktwert von 55% bei allen Immobilien möglich sein. Der Rest der Risikogewichte würde sich nach der Einstufung des Kunden richten. Diese neue Vorgabe würde gemeinsam mit restriktiven Vorgaben für die Berechnung des Immobilienwertes eine erheblihe Erhöhung der Eigenmittelanforderungen insbesondere bei den Finanzierungen von Gewerbeimmobilien bewirken.

Die EBA spricht sich auch dafür aus, die Möglichkeit für reduzierte Risikogewichte für besicherte Immobilienforderungen anzuwenden, deren Rückzahlung von den Einkünften einer Immobilie abhängt. Bedingung dafür ist, dass der Immobilienmarkt geringe Verlusterfahrungswerte aufweist, so wie das derzeit in Österreich der Fall ist. Das führt dazu, dass wie bereits heute in der CRR für besicherte von Einkünften rückzahlbare Immobilienkredite pauschale Eigenmittelanforderungen angewendet werden können. Allerdings sollen diese pauschalen Risikogewichte nur noch bis zu 55% des Marktwertes (wie beim loan splitting) zulässig sein. Insoweit würde die Begünstigung für besicherte von Einkünften abhängige Immobilienkredite auf 55% des Marktwertes eingeschränkt werden.

Kreditzusagen

Zu Eigenmittelerhöhungen neigt die EBA auch bei Kreditzusagen von Banken außerhalb der Bilanz. Die EBA bleibt zwar vage, was sie genau plant, fordert aber ein Mandat, um die genauen Voraussetzungen für die Unterlegung von solchen Kreditzusagen zu erhalten. Die Basler Pläne sehen neue Kategorien für Kreditzusagen vor, die auch neue Unterlegungspflichten enthalten. So wären 10% der Risikogewichte für jederzeit widerrufbare Kreditzusagen vorgesehen und 40% der Risikogewichte für alle anderen Kreditzusagen. Das wären dann doch beträchtliche Steigerungen im Vergleich zu den aktuellen Risikogewichten (0% bzw. 20% für vergleichbare Kreditzusagen mit niedrigem und mittlerem Kreditrisiko).

Bewertung und Ausblick

Es ist nicht überraschend, dass die EBA eine besondere Baseltreue anstrebt. Da neben der EZB auch andere europäische Aufsichtsbehörden an den neuen Vorschriften mitgearbeitet haben, überrascht es nicht, dass die EBA genau diese Regeln auch in Europa umsetzen will.

Allerdings werden die Gesetze in Europa nicht von Aufsichtsbehörden sondern von den gesetzgebenden Organen verabschiedet. Das hat in der Vergangenheit dazu geführt, dass für Institutssicherungssysteme, die KMU-Finanzierung, aber auch für Regionalbanken angemessene Regelungen eingeführt worden sind.

Auch bei der Umsetzung von Basel IV werden Abweichungen für Regionalbanken erforderlich sein. Das betrifft insbesondere, entgegen den Plänen der EBA, Abweichungen bei den Erhöhungen der Risikogewichte bei den Beteiligungen, aber auch eine Beibehaltung des KMU-Faktors sowie Abmilderungen bei der Immobilienfinanzierung.

Positiv sind die Zielsetzungen der EBA für die Nullgewichtung innerhalb eines IPS und die Nichteinführung des harten Granularitätskriteriums zu bewerten.

Die EU-Kommission hat nach Beratungen mit uns und unserem Europäischen Verband in einem gesonderten Brief der EBA weitere Aufträge erteilt. Gerade bei den Beteiligungen trägt die EU-Kommission der EBA auf, zusätzlich auch die Auswirkungen für IPS-interne Beteiligungen in ihre Berechnungen aufzunehmen und vor dem Hintergrund des starken Eigenkapitalanstiegs zusätzliche Vorschläge zu machen, die noch differenzierter ausfallen.

Der Fachverband der Raiffeisenbanken wird sich weiterhin für alle Raiffeisenbanken in Brüssel für Abmilderungen des geplanten Regelwerks einsetzen.


Dr. Johannes Rehulka ist Geschäftsführer im Fachverband der Raiffeisenbanken.