Für Raiffeisenbanken in Südtirol wird ein IPS beantragt

Paul Gasser

Mit der Gründung zweier nationaler genossenschaftlicher Bankengruppen wurde die in Italien 2016 beschlossene Reform der Genossenschaftsbanken trotz wachsendem Widerstand in der Genossenschaftsbewegung umgesetzt. Mit einer einzigen Ausnahme: Die Raiffeisenkassen in Südtirol können ein institutsbezogenes Sicherungssystem (IPS) einrichten.

Die Krise des italienischen Bankensystems hat die Regierung in Rom veranlasst, das System der italienischen Genossenschaftsbanken grundlegend zu reformieren. Als einer der Hauptgründe dafür  wurde neben der Verschlechterung der Kredite und der Rentabilität die Trägheit in der Struktur der Genossenschaftsbanken angeführt, im Krisenfall eine schnelle Kapitalzufuhr von außen zu ermöglichen. Diesen und anderen Defiziten sollte  durch die Gründung von genossenschaftlichen Bankengruppen begegnet werden. 

Die mit Regierungsdekret Nr. 18/2016 geänderten Vorgaben des Bankwesengesetzes sehen vor, dass sich Genossenschaftsbanken einer Bankengruppe anschließen müssen, wenn sie ihre Banklizenz behalten wollen. Die Bankengruppe selbst entsteht - und das ist in der italienischen Rechtsordnung neu -  durch Abschluss eines sogenannten Verbundvertrages, mit dem ein Vertragskonzern begründet wird. Vertragsparteien sind die Genossenschaftsbanken sowie ein Spitzeninstitut, das eine Aktiengesellschaft und eine Bank sein muss. Diesem Spitzeninstitut, dessen Mehrheitseigentümer die Genossenschaftsbanken sind, wird mit dem Vertrag die Leitung und Koordinierung der Gruppe übertragen. Zudem begründet der Vertrag eine sogenannte cross-guarantee laut CRR, also einen Haftungsverbund.

Die italienische Bankenaufsicht Banca d’Italia verfolgte bei der Verfassung der vom Reformgesetz vorgesehenen Durchführungsbestimmungen zwei große Ziele: die genossenschaftliche Bankengruppe muss so aufgestellt werden, dass 1) die Entscheidungsbefugnis für die Umsetzung der aufsichtsrechtlichen Vorgaben für die Banken im Allgemeinen und die entsprechende Verantwortung dafür beim Spitzeninstitut konzentriert wird und 2) die Voraussetzungen laut europäischer Vorgaben für die Erstellung einer Konzernbilanz gegeben sind. Um diese Ziele zu erreichen, definiert die Bankenaufsicht detaillierte Vorgaben, die im Verbundvertrag ihren Niederschlag finden müssen. Kernthemen sind dabei die Bereiche Governance, interne Kontrollen und die Informationssysteme, die Kontrolltätigkeiten und Eingriffsmöglichkeiten des Spitzeninstituts sowie die Einhaltung der aufsichtsrechtlichen Vorgaben, Meldepflichten und anderer bankspezifischer Bestimmungen.

Zu den Kernthemen zählen ebenso die Rolle des Spitzeninstituts bei strategischen Entscheidungen sowie die Sanktionsmechanismen innerhalb der Gruppe. Die Pflichten des Spitzeninstituts gegenüber den Genossenschaftsbanken und die Regeln für eine gerechte Verteilung der Vorteile aus der gemeinsamen Tätigkeit schließen die Pflichtinhalte des Verbundvertrages ab.

Eigenständigkeit von Raiffeisen Südtirol

Durch zähe Verhandlungen, mit der Unterstützung der nationalen Genossenschaftsverbände Federcasse und Confcooperative und dank des Einsatzes der Südtiroler Parlamentarier in Rom, ist es bereits im Jahre 2016 gelungen, im Rahmen des gesamtstaatlichen Reformprojekts für die Raiffeisenkassen in Südtirol eine Sonderregelung zu erwirken. Das Reformgesetz wurde um einen Passus ergänzt, der für die Region Trentino-Südtirol auch die Errichtung lokaler Bankengruppen vorsieht, deren Anforderungen nicht so umfangreich sind wie jene an eine nationale Gruppe. Besonders bei der Eigenkapitalausstattung des Spitzeninstituts wurde die Schwelle von 1 Milliarde Euro auf 250 Millionen Euro herabgesetzt. In der Provinz Bozen steht der Beitritt allein Genossenschaftsbanken mit Tätigkeitsgebiet und Sitz in dieser Provinz, also den Raiffeisenkassen, offen. Die Funktion des Spitzeninstituts sollte der Raiffeisen Landesbank Südtirol zukommen.

Schwierige Umsetzung der Reform

Die Umsetzung der Reform gestaltete sich nicht einfach. Bewegte man sich inhaltlich auf gänzlichem Neuland, das sowohl von der Bankenaufsicht als auch von den beteiligten Akteuren viel Sachverstand und technisches Know-how abverlangte, so war auch der politische Weg zur Umsetzung der Reform ein durchaus konfliktreicher. Zunächst hatte der Gesetzgeber mit der Gründung einer einzigen nationalen Bankengruppe gerechnet, Raiffeisen in Südtirol sollte dabei nur eine kleine lokale Ausnahme bilden. Bereits dieses Ziel wurde aber nicht erreicht, da sich bald nach Inkrafttreten der Reform zwei nationale Zentralinstitute, und zwar die ICCREA in Rom und die Cassa Centrale Banca in Trient um eine Position als Spitzeninstitut bewarben und in zwei Konkurrenzprojekten um die Gunst der italienischen Genossenschaftsbanken - und damit um Mitglieder für ihr jeweiliges Projekt - buhlten. Beide Institute haben in den letzten beiden Jahren mit großem Aufwand die notwendigen Voraussetzungen für die Errichtung einer Gruppe geschaffen und in der Zwischenzeit auch die entsprechende Eintragung ins Register der Bankengruppen erhalten. Damit sind seit heuer auf dem italienischen Staatsgebiet verstreut zwei unabhängige,  zueinander konkurrierende Gruppen von Genossenschaftsbanken aktiv, dies mit allen sich daraus ergebenden vor allem negativen Konsequenzen.

Parallel zur Umsetzung regte sich in den Reihen der Mitglieder Widerstand gegen den eingeleiteten Reformprozess. Die Reform zwinge die Spitzeninstitute, die neu geschaffenen Gruppen wie herkömmliche Konzerne zu führen, womit der genossenschaftliche Charakter und die lokale Verankerung der Banken infrage gestellt werde, so die Kritiker. Fruchtbaren Boden fanden diese Vorbehalte auch bei den in Italien in der Zwischenzeit an die Regierung gekommenen Parteien Lega und Fünf Sterne, die mit dem Anspruch angetreten sind, alte Machtstrukturen aufzubrechen und dem sogenannten kleinen Mann ein Sprachrohr zu geben. Die offiziellen Vertreter der Genossenschaftsbewegung und die Bankenaufsicht konnten einer möglichen Kehrtwende aber nichts abgewinnen und forcierten mit aller Vehemenz, einschließlich ganzseitiger Schaltungen in nationalen Tageszeitungen, die Umsetzung der Reform. Am Ende griff die Regierung zwar ein, die Maßnahmen beschränkten sich aber auf kleinere Anpassungen.

Die Möglichkeit für Raiffeisen als IPS

In diesen bewegten Zeiten der Umsetzung der Reform entwickelte sich in Südtirol eine eigene Dynamik. Im Gegensatz zum restlichen Italien regte sich der Widerstand gegen die Reform nicht nur in der Basis der Raiffeisen-Genossenschaften: auch bei Mandataren und Geschäftsführern sowie Vertretern der Zentralstrukturen mehrten sich die Zweifel an der Sinnhaftigkeit des eingeschlagenen Weges. Untermauert wurden diese Zweifel durch eine in Auftrag gegebene Studie, die belegt, dass für Raiffeisen die Bildung einer Gruppe aufgrund der besonders guten finanziellen Ausstattung weder notwendig noch wirtschaftlich zielführend sei. In einem einstimmigen Beschluss aller Südtiroler Raiffeisenkassen wurden diese Zweifel formalisiert und gleichzeitig der Raiffeisenverband beauftragt, politisch zu intervenieren. Bei der Regierung in Rom  stieß das Ansinnen von Raiffeisen auf offene Ohren. In der Folge wurde im Parlament ein Abänderungsantrag zum Bankwesengesetz eingebracht und genehmigt, der es nunmehr den Raiffeisenkassen in Südtirol - und nur diesen – erlaubt, als Alternative zur eingangs erwähnten lokalen Bankengruppe ein institutsbezogenes Sicherungssystem (IPS) umzusetzen, so wie es  die einschlägige EU-Verordnung Nr. 575/2013 (CRR) vorsieht.

Die Umsetzung

Nachdem der italienische Gesetzgeber für die Südtiroler Raiffeisenkassen diese neue Möglichkeit geschaffen hatte, galt es die Entscheidung zu treffen, ob der bereits eingeschlagene und weitgehend umgesetzte Weg der Bankengruppe weiterbeschritten oder die neue Möglichkeit des institutsbezogenen Sicherungssystems aufgegriffen werden sollte. Dies,  da die Genehmigung seitens der Bankenaufsicht zur Eintragung  ins Register der Bankengruppen bereits vorlag. Bis auf zwei Raiffeisenkassen, die einer der nationalen Bankengruppen beigetreten sind, haben sich alle Raiffeisenkassen für den neuen Weg entschieden. Dabei ist das institutsbezogene Sicherungssystem für Italien ein gänzliches Neuland. Es gab zwar bereits in der Vergangenheit gerade im Bereich der Genossenschaftsbanken Versuche, ein solches Sicherungssystem einzurichten, das Vorhaben ist allerdings gescheitert. Bis auf die Vorgaben der CRR und einer Guideline der Europä-ischen Zentralbank aus dem Jahre 2016 gibt es auch keine gesetzlichen Vorgaben. Aus dem Vergleich mit den Sicherungssystemen zwischen den Genossenschaftsbanken in Österreich und Deutschland konnten wichtige Erkenntnisse abgeleitet werden. Durch die Unterstützung der Vertretungsverbände dieser beiden Länder, Österreichischer Raiffeisenverband und Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken, gelang es relativ schnell, sich ein Bild über den möglichen Aufbau eines institutsbezogenen Sicherungssystems in Südtirol zu verschaffen. Schließlich kann auch auf die Vorbereitungsarbeiten zur Bildung der genossenschaftlichen Bankengruppe zurückgegriffen werden. Alle Dokumente, die für die Überwachung der beteiligten Geldinstitute und die Intervention im Krisenfall für die Gruppe vorbereitet wurden, können nahezu identisch für das neue Sicherungssystem übernommen werden. Neu ist allein die Entscheidung über die Trägerschaft des Sicherungssystems. Während in Deutschland die Institutssicherung über eine Gesellschaft geregelt ist, hat sich Österreich für eine vertragliche Lösung entschieden. Bei Raiffeisen in Südtirol ist geplant, als Trägerkörperschaft eine Genossenschaft einzurichten. Diese soll zumindest zunächst schlank strukturiert die Aufgaben der Sicherungseinrichtung übernehmen und dabei vor allem auf die Dienstleistungen der bestehenden Zentralstrukturen Raiffeisen Landesbank Südtirol und Raiffeisenverband Südtirol zurückgreifen. Eine zentrale Rolle kommt der Landesbank zu, die im Zuge des Outsourcing sowohl das Rating als auch die laufende Überwachung der teilnehmenden Kreditinstitute und die Verwaltung der Mittel des von den beteiligten Instituten gespeisten Sicherungsfonds übernehmen soll. Der Sicherungsfonds soll mit liquiden und sofort verfügbaren Mitteln von 0,8% der risikogewichteten Aktiva der beteiligten Institute ausgestattet werden, was nach heutigen Berechnungen einem Betrag von ca. 90 Mio. Euro entspricht. Jedes beteiligte Kreditinstitut haftet insgesamt mit seinem freien Kapital. Sollte es trotz Überwachung und dem klar gesetzten Anspruch des IPS, Krisen zu vermeiden, zu einem Krisenfall kommen, soll dieser mittels eines dreistufigen Eskalationsmechanismus bereinigt werden. Der Eskalationsmechanismus reicht von reinen Informationspflichten über Eingriffe in die Tätigkeit des Instituts bis hin zu Finanzinterventionen als letztes Mittel.

Bei der Umsetzung des Projekts für das institutsbezogene Sicherungssystem wird großes Augenmerk auf die Einbeziehung der beteiligten Kreditinstitute gelegt. So wurde eine Arbeitsgruppe bestehend aus Vertretern der Zentralstrukturen und der Raiffeisenkassen eingerichtet, in der alle wesentlichen Entscheidungen diskutiert und entschieden werden. Nur durch die breite Einbindung kann das Projekt Erfolg haben und das Ziel erreicht werden, im Juli den Antrag zur Genehmigung des Sicherungssystems zu stellen und mit der Bankenaufsicht den entsprechenden Dialog aufzunehmen.

Paul Gasser ist Generaldirektor des Raiffeisenverbandes Südtirol.